浅论依法制权/徐升权
作者:法律资料网 时间:2024-07-09 17:31:02 浏览:9013
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浅论依法制权
徐升权
“依法治国，建设社会主义法治国家”是我国执政党和国家的治国基本方略与目标。依法治国的实质是依法制权。所谓依法制权是指要依法制约行政权，要使行政权力的行使在公正的法律框架下进行。这是由行政权自身的易扩张性决定的。
行政权是指国家行政主体为执行国家意志，谋求社会公益，进行行政管理与服务而依法行使的公共权力。它属于一种“实践力量”，行政主体掌握直接的命令权、强制执行权等实权。而且，行政权在行使上还有自由裁量权，若无所制约，则极易被滥用而造成对于行政相对人的权利及社会公益的侵犯。只有对行政权力加以法律的制约，让法律来克制其自身的易扩张性，方能确保它在有利于社会公益的道路上行使。
如何依法制权呢？这是政法学界长期关注与讨论的问题。这方面的论述也比较多，此文仅仅简单的讨论一下笔者认为是当前需要给予极大关注的几点（也希望本文能够起到抛砖引玉的作用）：
1.加强宪政立法，在法律体系内、法律规范上形成控制与监督行政权力的力量。
宪法是公民权利的保障书和国家权力的委托书和监督者。因此，为了实现依法制权就要尽快制定出完备且高质量的保障宪法规定的公民政治权利与自由和其他有利于扩大公民参与、有效监控政府权力的法律。诸如新闻法、出版法、舆论监督法、人大监督法、政务公开法以及作为宪法分支的行政法中的重要组成部分的行政程序法。
2.注重引导与促进多元社会下的社会权力的发展，发挥社会权力制衡行政权的积极作用。
什么是社会权力？简言之，社会权力即社会主体以其拥有的社会资源对社会和国家的支配力，是在现代社会多元化过程中得以发展和发挥的非政府权力。社会权力的拥有者主要包括拥有相当物质资源或者精神资源的各种社会群体、社会组织。对社会权力加以关注与正确引导，能够使之成为一种支持国家整体权力的积极力量。社会权力能够发挥其特有的制约作用，在很大程度上防止行政权力的滥用，促进行政权力的优良化行使。
3.加快司法制度改革，实现司法独立，确保违法必究，以司法权的公正行使来保证行政权的正当行使。
司法权与行政权是并存于国家中的权力之一。司法权能够制约行政权这早以是人类的共识。但是在现实中，由于司法长期并仍然会受到行政的较大影响与干预，司法权一直未能发挥其具有的巨大的制衡能力。从制度上改变司法机关受制于行政机关，实现宪法规定的“司法独立”，将能够发挥司法权对受行政权侵犯的权益的救济作用和给予侵犯者惩罚的功能。司法独立能够确保滥用行政权将受到法律追究，从而提醒行政权的行使要遵循法对其的要求，促使行政权为最大的社会公益而努力。
（作者：南京财经大学法学院，210046）
徐升权
“依法治国，建设社会主义法治国家”是我国执政党和国家的治国基本方略与目标。依法治国的实质是依法制权。所谓依法制权是指要依法制约行政权，要使行政权力的行使在公正的法律框架下进行。这是由行政权自身的易扩张性决定的。
行政权是指国家行政主体为执行国家意志，谋求社会公益，进行行政管理与服务而依法行使的公共权力。它属于一种“实践力量”，行政主体掌握直接的命令权、强制执行权等实权。而且，行政权在行使上还有自由裁量权，若无所制约，则极易被滥用而造成对于行政相对人的权利及社会公益的侵犯。只有对行政权力加以法律的制约，让法律来克制其自身的易扩张性，方能确保它在有利于社会公益的道路上行使。
如何依法制权呢？这是政法学界长期关注与讨论的问题。这方面的论述也比较多，此文仅仅简单的讨论一下笔者认为是当前需要给予极大关注的几点（也希望本文能够起到抛砖引玉的作用）：
1.加强宪政立法，在法律体系内、法律规范上形成控制与监督行政权力的力量。
宪法是公民权利的保障书和国家权力的委托书和监督者。因此，为了实现依法制权就要尽快制定出完备且高质量的保障宪法规定的公民政治权利与自由和其他有利于扩大公民参与、有效监控政府权力的法律。诸如新闻法、出版法、舆论监督法、人大监督法、政务公开法以及作为宪法分支的行政法中的重要组成部分的行政程序法。
2.注重引导与促进多元社会下的社会权力的发展，发挥社会权力制衡行政权的积极作用。
什么是社会权力？简言之，社会权力即社会主体以其拥有的社会资源对社会和国家的支配力，是在现代社会多元化过程中得以发展和发挥的非政府权力。社会权力的拥有者主要包括拥有相当物质资源或者精神资源的各种社会群体、社会组织。对社会权力加以关注与正确引导，能够使之成为一种支持国家整体权力的积极力量。社会权力能够发挥其特有的制约作用，在很大程度上防止行政权力的滥用，促进行政权力的优良化行使。
3.加快司法制度改革，实现司法独立，确保违法必究，以司法权的公正行使来保证行政权的正当行使。
司法权与行政权是并存于国家中的权力之一。司法权能够制约行政权这早以是人类的共识。但是在现实中，由于司法长期并仍然会受到行政的较大影响与干预，司法权一直未能发挥其具有的巨大的制衡能力。从制度上改变司法机关受制于行政机关，实现宪法规定的“司法独立”，将能够发挥司法权对受行政权侵犯的权益的救济作用和给予侵犯者惩罚的功能。司法独立能够确保滥用行政权将受到法律追究，从而提醒行政权的行使要遵循法对其的要求，促使行政权为最大的社会公益而努力。
（作者：南京财经大学法学院，210046）
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“人质型”犯罪的适用问题辨析
晋江市人民检察院 柯明泉 陈志凡
近年来，以强行扣押“人质”胁迫他人履行一定行为为目的的“人质型”违法犯罪现象呈愈演愈烈的趋势，已成为人们普遍关注的社会问题。此类案件具有极大的社会危害性，不仅侵犯了公民的人身权利，而且破坏了正常的社会秩序和经济秩序，甚至已成为“黑社会组织”实施犯罪、牟取暴利的一种重要手段。因此，准确认定“人质型”犯罪，对于深入开展“严打”整治斗争，维护社会安定稳定具有极其重要的意义。下面，笔者谨就“人质型”犯罪的若干争议问题作一探讨。
一、“人质型”犯罪的立法概况
根据我国的立法，“人质型”犯罪主要有以下两种：
（一）非法拘禁罪：
非法拘禁罪，又称妨害自由罪。它是指以拘留、禁闭或其他强制方法，非法剥夺他人人身权利的行为。德国刑法典、法国刑法典、日本刑法典、意大利刑法典、加拿大刑法典、韩国和我国台湾地区现行刑法典中均有关于此种犯罪的规定。如德国刑法典第239条规定：“非法将人禁闭或以其他方法剥夺他人自由者处5年以下自由刑或并科罚金。剥夺自由持续1星期以上或由于剥夺自由或其他同类行为致使被剥夺自由人重伤者，处1年以上，10年以下自由刑，情节较轻者，处5年以下自由刑或并科罚金。因剥夺自由或其他同类行为致被剥夺自由人死亡者，处3年以上自由刑，情节轻微者，处5个月以上，5年以下自由刑。①其他国家和地区刑法中关于本罪构成要件的规定，均与德国的规定基本相同，我国刑法对非法拘禁罪的规定与德国刑法典的规定也大体一致，只是在法定刑的规定上略有不同。
根据我国《刑法》第238条之规定，非法拘禁罪是指非法拘禁他人或以其他方法非法剥夺他人人身自由的行为。②它具有如下几个特征：一、犯罪主体是一般主体，一般公民与国家机关工作人员均可构成本罪，后者要从重处罚；二、本罪在主观方面表现为故意，即行为人明知剥夺他人人身自由是非法的却故意为之。犯罪动机通常有“索还债务、挟嫌报复、逼取口供、炫耀特权、以势压人”等。不管出于什么动机，只要具有剥夺他人人身自由的目的，均可构成本罪；三、本罪侵犯的客体是他人的人身自由权利。侵害的对象是指任何依法享有人身自由权利的公民；四、本罪在客观方面表现为行为人采用拘留、禁闭或者其他方法，实施了非法剥夺他人人身自由的行为。非法拘禁他人的行为方式是可以是多种多样的，但只要是以非法手段，完全剥夺被害人的人身自由，均属于非法拘禁。在司法实践中，为索取债务非法扣押、拘禁他人的，一般应认定为非法拘禁罪。
（二）绑架罪
以勒索财物为目的，而绑架他人，俗称“绑票”。它是近现代西方社会一种常见的犯罪，在旧中国更是青帮黑社会惯盗悍匪常用的劫财勒钱手段。新中国成立后曾一度绝迹。所以，我国1979年7月6日颁布的《刑法》也没有设置绑架罪这一罪名。但是近年来，随着改革开放的逐步深入和经济的飞速发展，绑架这一严重犯罪开始在我国潜滋暗长，且呈日益猖獗之势，不仅严重地威胁着广在人民的人身和财产安全，而且极大地破坏了社会秩序。因此，全国人大常委会于1991年通过了《关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》，增设了绑架妇女、儿童罪和绑架勒索罪两个新罪。1997年刑法修订时，考虑到绑架罪的司法情况，立法机关把原来《决定》中的绑架勒索罪修正为绑架罪，其外延包括以勒索财物为目的绑架他人，或绑架他人作人质的行为。在国外刑法中，与我国的“绑架罪”类似的罪行主要由两种：一是掳人勒赎罪，是指以勒索财物为目的的绑架他人的行为。这也是各国刑法中较普遍规定的一种罪行。如德国刑法典第239条第1款规定：“诈骗他人或绑架他人，利用第三人对被害人的关心进行勒索或利用他人绑架而进行勒索的，处3年以上自由刑，行为人的犯罪行为致被绑架人死亡的，处终身自由刑或10年以上自由刑。③”二是扣留劫持人质罪，指绑架、劫持人质，以达到一定目的的行为，如犯罪分子抢劫作案后，劫持人质，要求警方让其离开犯罪现场的行为。这是与《反对劫持人质国际公约》中“劫持人质罪”最为相似的一种犯罪，德国、日本、泰国、意大利、法国以及我国的台湾地区的刑法典中均规定有此罪。其中较为完善的是德国刑法典，根据该法典第239条第1、2款的规定，诱骗或绑架他人，意图以杀害或重份被绑架人的胁迫手段强制第三人为一定行为，或利用他人绑架而为上述强制的，处3年以上自由刑，行为人的行为致被绑架人死亡的处终身自由刑或10年以上的自由刑。④
我国《刑法》第239条，融合了外国刑法典的有关规定，把“以勒索财物为目的”的绑架行为、绑架劫持他人的行为和“以勒索财物为目的”偷盗婴幼儿的行为统一界定为“绑架罪”，即绑架罪有三种行为方式：一是“以勒索财物为目的”而绑架他人的行为；二是绑架他人作人质，以迫使第三人为一定行为的行为；三是以勒索财物为目的，偷盗婴幼儿的行为。同时，根据我国刑法的规定，绑架罪具有以下几个特征：一、本罪的主体是一般主体，即凡达到刑事责任能力的人，均可成为本罪的主体；二、本罪在主观方面表现为直接故意，并且出于勒索财物等目的；三、本罪侵害的客体是公民的人身权利，在有些情况下，如“以勒索财物为目的”的绑架行为还侵害了公民的财产权利；四、本罪在客观方面表现为采取暴力，胁迫或者其他方法绑架他人、勒索财物的，或采取暴力胁迫或其他方法绑架他人作人质的。
在司法实践中，“非法拘禁罪”与“绑架罪”这两种“人质型”犯罪一般是比较好区分的，两者之间容易混淆的是：“以索债为目的的非法拘禁罪”与“以勒索财物为目的绑架罪”之间的界限。两者之间具有许多相同之处：在客体上两罪都侵犯了公民人身自由权利。在客观上，两罪均表现为行为人实施了非法剥夺他人身自由的行为，且剥夺的方法基本相同，即以暴力、胁迫或其他方法。在主观上，两罪均为直接故意，且均具有索取财物的目的。但两罪也存在一定的区别：
（1）犯罪客体不同：“以勒索财物为目的”的绑架罪既侵犯他人的人身权利，也侵犯了他人的财产权利，属于复杂客体；“以索债为目的”的非法拘禁罪由于是为了索取债务，因而不存在着侵犯他人财产所有权的问题，只侵犯他人的人身权利，为单一客体。
（2）犯罪目的不同：“以勒索财物为目的”的绑架罪的犯罪目的是勒索他人财物，而“以索债为目的”的非法拘禁罪的犯罪目的是，索回被他人所欠的债务。
（3）犯罪对象不同：“以勒索财物为目的”的绑架罪的被绑架人自身没有过错，被害人及其亲人与犯罪人之间没有债权债务关系；而“以索债为目的”的非法拘禁罪的被害人绝大多数欠债不还，犯罪人与被害人之间存在着事实上的债权债务关系。
虽然“以勒索财物为目的”的绑架罪与“以索债为目的”的非法拘禁罪之间既有相同之处，又有区分之处，但由于刑法规定的原则性以及具体个案本身的复杂性，在司法实践中如何具体认定这两种犯罪仍存在较大困难，因此有必要对此着重进行探讨。
二、从主观上认定的若干疑难问题：
《刑法》第二百三十八条第三款明确规定：为索取债务而非法扣押、拘禁他人的，以非法拘禁罪定罪处罚。由此可知，区分“以勒索为目的”的绑架罪与“以索债为目的”的非法拘禁罪的关键在于犯罪人与被害人之间是否存在债权债务关系，犯罪人主观上是否具有索取债务的目的。如果犯罪人出于所在的目的，而非法扣押拘禁他人，那么就构成非法拘禁罪。如果犯罪人是出于勒索财物的目的，而非法扣押、拘禁他人，则构成绑架罪。但实践中，债务形成的原因是多种多样的，是否所有索取债务的行为均构成非法拘禁罪呢？对此实践中争议较大。
一是当债务明显是非法债务时，是否认定行为人主观上具有索债的目的，即当行为人为索取不受法律保护的非法债务而实施扣押、拘禁他人的行为时，应如何定性的问题。2000年7月21日晚，被告人陈某（晋江市罗山镇）在罗山镇福埔村圆盘附近的台球摊与被害人程某打台球赌钱，程某输球后不付赌资，陈某即纠集他人持菜刀追上程某，并把程挟持到福埔开发区，后由被告人陈某使用IC卡电话向程某的家人索要赌资。在此类案件中，犯罪人主观上以索取债务为目的，客观上实施劫持、拘禁他人的行为，但其债务显属非法债务。对此理论上与实践上争议较大。有的观点认为：这种索取非法债务的行为应定为绑架罪。因为赌债、高利贷、嫖债等非法债务不受法律保护，故劫持他人索取非法债务的行为应以绑架罪处罚⑤。有的观点认为赌债、高利贷、嫖债等虽不受法律保护，但仍是一种债权债务关系，“劫持扣押人质索取非法债务”与“绑架人质强行索取根本不存在的债务关系”还是有区别的，故应以非法拘禁罪定罪量刑。这种认识上的不一致，导致司法机关对此类案件的认定也是不一致的，有的法院把这种行为认定为绑架罪，有的法院把这种认定为非法拘禁罪。为了统一执法，最高人民法院于2000年7月13日公布的《关于对为索取法律不予保护的债务非法拘禁他人行为如何定罪问题的解释》明确规定：“行为人为索取高利贷、赌债等法律不予保护的债务，非法扣押、拘禁他人的，依照刑法第238条的规定定罪量刑。”最高人民法院如此规定的理由主要是：行为人之所以实施扣押、拘禁行为，主观上是要将非法债务索回，“事出有因”，并非出于勒索财物的目的。行为人的行为从特征上看，更符合非法拘禁罪的特征⑥。笔者赞成这种观点，这里不再重复论述。
二是当被害人与犯罪人之间确实存在债权债务关系（无论合法或非法），但犯罪人扣押拘禁他人后，索取超出债权数额的债务。这种行为应如何定性的问题。如，犯罪嫌疑人胡某、冯某多次向债务人张某讨要2万元债务未果，遂骗走张某的儿子张某某，对张某某实行拘禁。并于次日向张某打匿名电话，向其索要人民币13万元。本案的定性颇有争议：有的认为行为人所索要的13万元应分为两部分，其中，为了索要合法债务2万元而绑架他人的行为应定为非法拘禁罪，而索要的超过合法债务的11万元，实为勒索他人财物，应构成绑架罪，故应以两罪数罪并罚。也有的人认为此行为并非单纯为了索要债务，而是以索要债务为借口，以勒索在数额上远远超出债务的财物为真正目的。因此应构成绑架罪。笔者认为，本案犯罪嫌疑人胡某、冯某只实施了一个犯罪行为-------即只实施扣押绑架他人、勒索财物的行为，根据我国刑法罪数理论，一个行为只能构成一罪，所以犯罪嫌疑人胡某、冯某不可能既构成非法拘禁罪，又构成绑架罪，同样也不能数罪并罚，只能以想象竞合犯从一重罪论处，即以绑架罪定罪量刑，其中合法债务2万元应从犯罪数额中予以扣除。对于此类债务的认定，笔者认为应根据案情区别对待，如果行为人索要的财物超出债务的数额并不多，与原来的债务的银行存款利息及合理补偿接近的话，那么根据罪刑相适应原则，可认定为非法拘禁罪。如果，双方在建立债务之初，在平等自愿的前提下，有提出类似超出数额的约定，可认定为非法拘禁罪。如果索要的数额明显超出债务，那么应认定为绑架罪。最高人民法院也倾向于认为“行为人为索取明显超出债务数额的财物而非法扣押、拘禁他人”的，应认定为绑架罪⑦。
那么应如何认定“明显超出债务数额”呢？笔者认为首先要查清双方债务纠纷的起始时间，有无偿债期限，有无关于偿债数额上的合法约定，证据是否明确。并在此基础上计算出索要数额与实际债务之间的差额。但是“明显”的尺度应如果把握呢？有的认为应以“倍数”为标准，即如果索要的财物数额是实际债务的3倍以上，就可以认定为明显超出。有的认为应以“盗窃罪数额较大”为标准，如果索要的财物比实际债务多2000元以上，那么应认定为绑架罪。笔者认为这两种观点都有不尽合理之处。以倍数为标准来衡量“明显超出”，如果实际债务未查清时，就不好计算索要财物与实际债务之间的差额，并且当实际债务较大时，司法实践中也不好认定“明显超出”。若以“盗窃数额较大”为标准来衡量“明显超出”，那么难免会打击面过大。笔者认为应以“侵占遗忘物”侵占罪的数额较大为标准，即以超出1万元为标准。理由是，侵占罪的犯罪故意与“索要明显超出债务的行为”的犯罪故意基本相似。
在处理此类案件时，还有这样一种特殊情况，当犯罪人以绑架人质的手段，索取高利贷利息，并且这种利息明显高于本金时，对此行为应如何认定呢？笔者，这种行为应认为绑架罪。因为高利贷是一种违法行为，其目的是为了获取高额、非法的“利息”，而这种非法利息法律上是并不保护的，同时，高利贷从法律意义上看，并不属于高利息者的合法所得，而是被害人合法财产。因此，高利贷者以绑架人质追索所谓的利息，其非法索取他人财物的主观故意十分明确。
三是扣押、拘禁他人索取根本不存在或难以查清的债务时，应如何定性的问题。如丁某与王某有多年的生意往来，后双方在对帐时发生纠纷，但丁某认为王某欠其人民币3万多元而王某认为未欠，丁某经多次索债未果后，纠集他人将王某扣押，勒令其家人还款。案发后，双方的凭证又无法查出是否存在债务。对于此类案件，笔者认为应根据实际情况，区别对待。如果有证据证明或凭常理推断是客观现象导致行为人认识错误，误以为存在债务关系，而不是借口债务关系勒索财物，应以非法拘禁罪认定，因为对这种行为如认定为绑架罪，不符合罪刑相适应原则。如果行为人主观上是为索债，有证据表明债务根本不存在，行为人主观认识错误的，也应认定为非法拘禁罪，因为行为人主观上并非为了勒索财物，如果行为人明知不存在或不可能存在债权债务关系，以索债为借口扣押拘禁他人，应定绑架罪。
三、犯罪的既遂与未遂问题
以勒索财物为目的的绑架罪与以索债为目的非法拘禁罪中犯罪行为都有两个阶段：扣押、拘禁债务人或其亲友为人质；再向被扣人质的亲友或债务人索债。有人认为此类案件中，行为人既然是以索债为目的，因此行为只有索债成功才能构成既遂，若行为人没有来得及索取到债务便被抓获，只能构成未遂。笔者不赞同这一观点。因为：非法拘禁罪是行为犯，行为人只要是出于索债的目的。实施了扣押、拘禁他人的行为，并扣押一定时间即可认定既遂，并不需要等索债成功。同时，绑架罪亦是行为犯，只要行为人出于勒索财物的目的，实施了绑架行为，控制了人质即构成犯罪既遂。
四、关于共同犯罪的问题
在司法实践中，有些案件是债权人亲自实施绑架，非法拘禁人质的行为，但大量案件是债权人雇人讨债，在社会上有许多所谓的“讨债公司”专门负责为人索取债务，然后以所收债务数额按照一定比例收取高额费用。甚至有的“黑社会组织”卷入其中牟取暴利。由于替人索债具有巨额利润，索债人往往不择手段，而债权人为了索取债务，对于受雇人采取何手段并不过问。那么，受雇人索债的行为无论构成非法拘禁罪，还是绑架罪，债权人与受雇人应构成共犯。此时，债权人主观上是故意，且一般是概括故意，无论受雇人采取何种手段，均在债权人的故意范围之内，双方构成绑架罪或非法拘禁罪的共犯。但是，如果债权人只要求受雇人索取其应得债务，而受雇人为了牟取暴利，而私自向债务人或其亲友索取明显超出债务的财物、中饱私囊的行为，应如何定性呢？笔者认为，应根据刑法理论，受雇人行为被称为共同犯罪中的过剩行为（指实行犯超出共同犯罪故意的行为⑧）。受雇人应对其犯罪行为负责，其行为构成绑架罪。而债权人对受雇人实行的过限行为不负刑事责任，只构成非法拘禁罪。同样，债权人雇佣他人为其索债时，明确提出必须用合法手段，而受雇人违背其意志使用非法手段，则债权人不构成共犯。
注释：
1、萧榕主编，《世界著名法典选编》（刑法卷），中国民主法制出版社1998年版，P417；
2、赵秉志主编，《新刑法教程》，中国人民大学出版社，1997年版，P587；
3.4、同注释1
5、单长宗、梁华仁主编、刑法《新刑法研究与适用》、P575 、人民法院出版社2000.5出版。
6.7、《公检法办案指南》P522-54，警官教育出版社。
8、陈兴良、《共同犯罪论》、P381中国社会科学出版社、1992版。
上海市人大常委会
上海市供水管理条例
上海市人大常委会
（1996年6月21日上海市第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过 1996年10月1日起施行）
目 录
第一章 总 则
第二章 供水水源管理
第三章 供水工程建设
第四章 供水设施保护
第五章 供水用水管理
第六章 法律责任
第七章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了加强供水管理，维护供水企业和用户的合法权益，保障生活、生产用水和其他建设用水，发展供水事业，根据有关法律和国务院《城市供水条例》，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例所称供水，是指原水供水、公共供水和自建设施供水。
第三条 本条例适用于本市行政区域内供水、用水及其相关管理活动。
第四条 上海市公用事业管理局（以下简称市公用局）是本市供水行政主管部门，负责本条例的组织实施；其所属的上海市给水管理处（以下简称市给水处）负责对本市供水行业实施日常的监督和管理，并实施本条例规定范围内的行政处罚。
各县和浦东新区、宝山区、闵行区、嘉定区建设行政管理部门（以下简称县（区）建设行政管理部门）负责本县（区）供水范围内的供水管理，业务上受市公用局领导。
本市有关行政管理部门应当按照各自职责，协同实施本条例。
第五条 市、县（区）人民政府应当将供水事业纳入国民经济和社会发展计划。
市公用局应当根据本市城市建设和社会经济发展的实际需要，编制全市供水发展规划，经市城市规划部门综合平衡后，纳入城市总体规划。
第六条 本市供水工作实行开发水源与计划用水、节约用水相结合，保障供水与确保水质相结合的原则。
第七条 本市实行有利于供水事业科技进步的政策，鼓励供水和节约用水科学技术研究，推广先进技术，改善水质，提高水的重复利用率。
第八条 对在本市供水、节约用水工作中作出显著成绩的单位和个人，由各级人民政府及其有关部门给予奖励。
第二章 供水水源管理
第九条 市人民政府应当组织市城市规划、水利、地质矿产、公用事业、环境保护部门编制本市供水水源开发利用规划。
第十条 编制供水水源开发利用规划的基本原则：
（一）符合本市开发利用水资源和防治水害综合规划的要求，并与水长期供求计划相协调；
（二）优先利用地表水，严格控制和合理开采地下水；
（三）优先保证生活用水，统筹兼顾工业用水和其他建设用水。
第十一条 以地表水作为供水水源的，应当向水利部门办理取水许可；以地下水作为供水水源的，应当向市公用局办理取水许可。
第十二条 严格保护地下水源。
用于人工回灌地下的自来水水质，应当符合国家规定的生活饮用水卫生标准。
有下列情形之一的，不予批准取用地下水：
（一）可以利用地表水供水的；
（二）在地下水超采区域内的；
（三）在建筑物或者构筑物安全保护区内的；
（四）易造成地下水污染的。
第十三条 市和区、县环境保护部门应当会同市公用局和同级城市规划、建设、水利、卫生等部门按照国家规定的标准，在供水水源地划定饮用水水源保护区，报同级人民政府批准后公布，并对饮用水水源实施保护和管理。
第三章 供水工程建设
第十四条 供水工程的新建、改建、扩建，应当按照本市供水发展规划及其年度建设计划进行。
供水工程的新建、改建、扩建，应当按照规定的审批权限，经市公用局或者县（区）建设行政管理部门以及其他有关部门审核批准后实施。
第十五条 用水单位需要增加公共供水量的，应当缴纳自来水增容费。自来水增容费由市、县（区）人民政府统一用于供水工程建设。
第十六条 建设单位应当将供水工程的设计、施工任务委托持有相应资质证书的设计、施工单位承担。禁止无证或者超越资质证书规定的经营范围承担供水工程的设计、施工任务。
供水工程的设计、施工应当遵守国家和本市的有关技术标准和规范。
第十七条 供水工程竣工后，组织验收的部门应当通知市给水处或者县（区）建设行政管理部门参加验收。
未经验收或者验收不合格的供水工程，不得投入使用。
第四章 供水设施保护
第十八条 在供水设施的上下或者两侧应当划定安全保护范围。在安全保护范围内，禁止从事下列活动：
（一）建造建筑物或者构筑物；
（二）开挖沟渠或者挖坑取土；
（三）打桩或者顶进作业；
（四）其他损坏供水设施或者危害供水设施安全的活动。
第十九条 在原水引水管渠的上下或者两侧，应当划定保护范围和控制范围，并设置保护范围的永久性识别标志。
在原水引水管渠的保护范围内，禁止从事危及管渠、输水安全和原水水质的活动。
第二十条 在供水输配管道及其附属设施的上下或者两侧埋设其他地下管线的，应当符合国家和本市的有关技术标准和规范，并遵守管线工程规划和施工管理的有关规定。
在供水设施安全保护范围外从事建设工程施工可能影响供水设施安全的，建设单位应当在开工前向供水企业查明有关情况；建设工程施工时影响供水设施安全的，建设单位应当与供水企业商定相应的保护措施，并会同施工单位组织实施。
第二十一条 任何单位和个人不得擅自改装、迁移或者拆除原水供水、公共供水设施。
建设工程确需改装、迁移或者拆除原水供水、公共供水设施的，建设单位应当在申请建设工程规划许可证前，报市公用局或者县（区）建设行政管理部门审批。经审核批准的，建设单位应当会同施工单位和供水企业采取相应的补救措施。
第五章 供水用水管理
第二十二条 供水企业应当经市公用局资质审查合格并经工商行政管理部门登记注册后，方可从事供水经营活动。
第二十三条 供水企业应当按照国家有关规定实行职工持证上岗制度。
第二十四条 供水企业应当设置水质检测机构，建立、健全水质检测制度，确保供水水质符合国家规定的标准。自来水供水企业应当确保供水水质符合生活饮用水卫生标准。
市公用局、县（区）建设行政管理部门和市、区、县卫生部门应当按照各自职责定期对公共供水全过程进行水质监测。
第二十五条 供水企业应当在供水输配管网上设立供水水压测压点，做好供水水压的测压工作，确保供水水压符合规定的标准。
市公用局、（县）区建设行政管理部门应当对供水水压进行监测。
第二十六条 供水企业或者供水设施权属单位应当按照各自职责对供水设施进行检修、清洗和消毒，确保其正常、安全运行。
第二十七条 原水供水企业、公共供水企业、自建设施对外供水企业和供水设施权属单位应当按照规定的供水水压标准，保持不间断供水，禁止擅自停止供水。
因供水工程施工或者供水设施检修等原因，确需临时停止供水或者降低供水水压的，原水供水企业、公共供水企业、自建设施对外供水企业或者供水设施权属单位应当经市公用局或者县（区）建设行政管理部门批准，并在临时停止供水或者降低供水水压的二十四小时前通知用户。
第二十八条 供水设施在运行中发生故障时，原水供水企业、公共供水企业、自建设施对外供水企业或者供水设施权属单位应当在接报后立即组织抢修，并在二十四小时内抢修完毕，但特殊情况除外。抢修时应当采取有效的安全和卫生防护措施。
因不可抗力事件或者供水设施抢修等原因，临时停止供水或者降低供水水压的，原水供水企业、公共供水企业、自建设施对外供水企业或者供水设施权属单位应当在抢修的同时通知用户，并向市公用局或者县（区）建设行政管理部门报告；连续超过二十四小时不能正常供水的，原水供
水企业、公共供水企业、自建设施对外供水企业或者供水设施权属单位应当采取应急供水措施，保证生活用水的需要。
供水设施抢修时，有关单位和个人应当给予支持和配合，不得阻挠或者干扰抢修工作的进行。
第二十九条 本市公共供水的用水单位自行建设供水进户计量水表以外的供水输配管道及其附属设施，经公共供水企业验收合格后，方可投入使用，并实施统一管理。
第三十条 自建设施供水管网系统需与公共供水管网系统连接的，有关单位应当在征得公共供水企业同意后，报市公用局或者县（区）建设行政管理部门以及同级卫生部门审核批准，并在管道连接处采取必要的防护措施。
禁止将产生或者使用有毒、有害物质单位的生产用水管网系统与公共供水管网系统直接连接。
第三十一条 供水企业与用户应当签订供用水合同。
供水企业应当对用户的用水装表计量，并按照规定期限抄表。
供水企业应当按照规定向市给水处或者县（区）建设行政管理部门填报供水统计报表。
第三十二条 供水价格由市公用局或者县（区）建设行政管理部门拟定，经同级物价部门审核后，报同级人民政府批准。
第三十三条 用户应当按时缴纳水费。
禁止用户下列行为：
（一）在供水输配管网上直接装泵抽水或者采用其他方式盗用供水；
（二）擅自向其他单位或者个人转供公共供水。
第三十四条 消防供水设施实行专用。因特殊情况确需通过消防专用供水设施用水的，应当征得供水企业的同意，并报公安消防部门批准。
第三十五条 本市实行计划用水和节约用水。
市给水处和县（区）建设行政管理部门应当定期对用水单位核定并下达年度和月度用水计划指标，并按月进行考核。
超计划用水的单位，对超计划部分除缴纳水费外，还应当缴纳加价水费。
第三十六条 供水设备、供水管材和用水器具应当符合国家标准或者行业标准或者地方标准。地方标准由市公用局协同市技术监督部门制定。
禁止生产、销售和使用不符合标准的供水设备、供水管材和用水器具。
市公用局应当会同市技术监督部门对供水设备、供水管材和用水器具的开发和使用进行监督。
第三十七条 市给水处和县（区）建设行政管理部门应当定期对供水企业安装的计量水表进行检测。
按照规定列入强制检定目录的计量水表，应当由市技术监督部门资质认可的计量检定机构进行强制检定。
第六章 法律责任
第三十八条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由市公用局或者县（区）建设行政管理部门责令其停止违法行为，并处以五千元以上五万元以下的罚款；造成损失的，由责任方依法赔偿损失；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级机关给予行政处
分：
（一）违反供水发展规划及其年度建设计划或者未经批准兴建供水工程的；
（二）无证或者超越资质证书规定的经营范围进行供水工程的设计或者施工的；
（三）未按照国家规定的技术标准和规范进行供水工程设计或者施工的。
第三十九条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由市公用局或者县（区）建设行政管理部门予以处罚：
（一）供水水质或者用于人工回灌地下的自来水水质不符合国家规定标准的，责令其限期改正，并处以五千元以上五万元以下的罚款；
（二）供水水压不符合规定标准的，责令其限期改正，并可处以二千元以上二万元以下的罚款；
（三）未按照规定对供水设施进行检修、清洗、消毒或者在供水设施发生故障后未在规定时间内组织抢修的，责令其限期改正，并处以一千元以上一万元以下的罚款；
（四）未按照规定履行临时停止供水或者降低供水水压的通知义务的，责令其限期改正，并处以三千元以上三万元以下的罚款；
（五）擅自停止供水或者未按照规定采取应急供水措施的，责令其限期改正，并处以三千元以上三万元以下的罚款；
（六）未按照规定装表计量或者抄表的，责令限期改正，并可处以五百元以上五千元以下的罚款。
有前款所列行为之一，情节严重的，经市或者县（区）人民政府批准，可以责令其停业整顿；造成损失的，由责任方依法赔偿损失；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级机关给予行政处分。
第四十条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由市公用局予以处罚：
（一）未经批准擅自取用地下水的，责令其停止取水，并限期将深井填实；
（二）未经资质审查擅自供水的，责令其停止供水，并处以五千元以上五万元以下的罚款。
第四十一条 本条例第三十八条、第三十九条、第四十条规定的行政处罚，市公用局可以委托市给水处实施。
第四十二条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由市给水处或者县（区）建设行政管理部门责令其限期改正，并处以五千元以上五万元以下的罚款；造成损失的，由责任方依法赔偿损失；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级机关给予行政处分：
（一）损坏供水设施或者危害供水设施安全的；
（二）涉及供水设施的建设工程施工时，未按照规定的技术标准和规范施工或者未按照规定采取相应的保护或者补救措施的；
（三）使用不符合标准的供水设备、供水管材和用水器具的；
（四）擅自改装、迁移、拆除供水设施或者经批准但未采用相应补救措施的；
（五）擅自将自建设施供水管网系统与公共供水管网系统连接的；
（六）将产生或者使用有毒、有害物质单位的生产用水管网系统与公共供水管网系统直接连接的。
有前款第（四）、（五）、（六）项所列行为之一，情节严重的，经市或者县（区）人民政府批准，可以在一定时间内对其停止供水。
第四十三条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由市给水处或者县（区）建设行政管理部门予以处罚：
（一）盗用供水的，责令其限期改正，向供水企业补缴供水水费，并处以补缴供水水费五倍以上十倍以下的罚款；
（二）擅自转供公共供水的，责令其限期改正，并处以转供水水费五倍以上十倍以下的罚款；
（三）阻挠或者干扰供水设施抢修工作的，责令其改正，并处以五百元以上五千元以下的罚款。
有前款第（一）、（二）项所列行为之一，情节严重的，经市或者县（区）人民政府批准，可以在一定时间内对其停止供水。
第四十四条 市公用局或者市给水处或者县（区）建设行政管理部门违法审批，或者作出其他错误决定，由上级行政机关责令其纠正，或者予以撤销；造成直接经济损失的，依法赔偿。
第四十五条 对违反本条例的行为，除本条例已规定处罚的外，由有关行政管理部门依照有关法律、法规予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十六条 供水行政管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级行政主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十七条 当事人对行政管理部门的具体行政行为不服的，可以依照《行政复议条例》或者《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。
当事人在法定期限内不申请复议，不提起诉讼，又不履行具体行政行为的，作出具体行政行为的部门可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请人民法院强制执行。
第七章 附 则
第四十八条 本条例有关用语的含义：
（一）供水企业，包括原水供水企业、公共供水企业和自建设施供水企业。
（二）原水供水，是指原水供水企业以原水引水管渠及其附属设施，向自来水供水企业提供水源。
（三）公共供水，是指自来水供水企业以公共供水输配管道及其附属设施，向单位和个人的生活、生产和其他建设提供用水。
（四）自建设施供水，是指有关单位以其自行建设的供水输配管道及其附属设施，主要向本单位的生活、生产和其他建设提供用水，不包括农业生产、渔业和畜牧业的自建设施供水。
（五）供水设施，包括自来水处理厂和供水专用的取水口、水库、水池、深井、引水管渠、输配管网、泵站、公用给水站、房屋水箱等。
第四十九条 原水引水管渠保护、计划用水和节约用水、取水许可制度实施、自来水增容费的征收和使用等具体规定，由市人民政府制定。
第五十条 本条例自1996年10月1日起施行。
1996年6月21日
晋江市人民检察院 柯明泉 陈志凡
近年来，以强行扣押“人质”胁迫他人履行一定行为为目的的“人质型”违法犯罪现象呈愈演愈烈的趋势，已成为人们普遍关注的社会问题。此类案件具有极大的社会危害性，不仅侵犯了公民的人身权利，而且破坏了正常的社会秩序和经济秩序，甚至已成为“黑社会组织”实施犯罪、牟取暴利的一种重要手段。因此，准确认定“人质型”犯罪，对于深入开展“严打”整治斗争，维护社会安定稳定具有极其重要的意义。下面，笔者谨就“人质型”犯罪的若干争议问题作一探讨。
一、“人质型”犯罪的立法概况
根据我国的立法，“人质型”犯罪主要有以下两种：
（一）非法拘禁罪：
非法拘禁罪，又称妨害自由罪。它是指以拘留、禁闭或其他强制方法，非法剥夺他人人身权利的行为。德国刑法典、法国刑法典、日本刑法典、意大利刑法典、加拿大刑法典、韩国和我国台湾地区现行刑法典中均有关于此种犯罪的规定。如德国刑法典第239条规定：“非法将人禁闭或以其他方法剥夺他人自由者处5年以下自由刑或并科罚金。剥夺自由持续1星期以上或由于剥夺自由或其他同类行为致使被剥夺自由人重伤者，处1年以上，10年以下自由刑，情节较轻者，处5年以下自由刑或并科罚金。因剥夺自由或其他同类行为致被剥夺自由人死亡者，处3年以上自由刑，情节轻微者，处5个月以上，5年以下自由刑。①其他国家和地区刑法中关于本罪构成要件的规定，均与德国的规定基本相同，我国刑法对非法拘禁罪的规定与德国刑法典的规定也大体一致，只是在法定刑的规定上略有不同。
根据我国《刑法》第238条之规定，非法拘禁罪是指非法拘禁他人或以其他方法非法剥夺他人人身自由的行为。②它具有如下几个特征：一、犯罪主体是一般主体，一般公民与国家机关工作人员均可构成本罪，后者要从重处罚；二、本罪在主观方面表现为故意，即行为人明知剥夺他人人身自由是非法的却故意为之。犯罪动机通常有“索还债务、挟嫌报复、逼取口供、炫耀特权、以势压人”等。不管出于什么动机，只要具有剥夺他人人身自由的目的，均可构成本罪；三、本罪侵犯的客体是他人的人身自由权利。侵害的对象是指任何依法享有人身自由权利的公民；四、本罪在客观方面表现为行为人采用拘留、禁闭或者其他方法，实施了非法剥夺他人人身自由的行为。非法拘禁他人的行为方式是可以是多种多样的，但只要是以非法手段，完全剥夺被害人的人身自由，均属于非法拘禁。在司法实践中，为索取债务非法扣押、拘禁他人的，一般应认定为非法拘禁罪。
（二）绑架罪
以勒索财物为目的，而绑架他人，俗称“绑票”。它是近现代西方社会一种常见的犯罪，在旧中国更是青帮黑社会惯盗悍匪常用的劫财勒钱手段。新中国成立后曾一度绝迹。所以，我国1979年7月6日颁布的《刑法》也没有设置绑架罪这一罪名。但是近年来，随着改革开放的逐步深入和经济的飞速发展，绑架这一严重犯罪开始在我国潜滋暗长，且呈日益猖獗之势，不仅严重地威胁着广在人民的人身和财产安全，而且极大地破坏了社会秩序。因此，全国人大常委会于1991年通过了《关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》，增设了绑架妇女、儿童罪和绑架勒索罪两个新罪。1997年刑法修订时，考虑到绑架罪的司法情况，立法机关把原来《决定》中的绑架勒索罪修正为绑架罪，其外延包括以勒索财物为目的绑架他人，或绑架他人作人质的行为。在国外刑法中，与我国的“绑架罪”类似的罪行主要由两种：一是掳人勒赎罪，是指以勒索财物为目的的绑架他人的行为。这也是各国刑法中较普遍规定的一种罪行。如德国刑法典第239条第1款规定：“诈骗他人或绑架他人，利用第三人对被害人的关心进行勒索或利用他人绑架而进行勒索的，处3年以上自由刑，行为人的犯罪行为致被绑架人死亡的，处终身自由刑或10年以上自由刑。③”二是扣留劫持人质罪，指绑架、劫持人质，以达到一定目的的行为，如犯罪分子抢劫作案后，劫持人质，要求警方让其离开犯罪现场的行为。这是与《反对劫持人质国际公约》中“劫持人质罪”最为相似的一种犯罪，德国、日本、泰国、意大利、法国以及我国的台湾地区的刑法典中均规定有此罪。其中较为完善的是德国刑法典，根据该法典第239条第1、2款的规定，诱骗或绑架他人，意图以杀害或重份被绑架人的胁迫手段强制第三人为一定行为，或利用他人绑架而为上述强制的，处3年以上自由刑，行为人的行为致被绑架人死亡的处终身自由刑或10年以上的自由刑。④
我国《刑法》第239条，融合了外国刑法典的有关规定，把“以勒索财物为目的”的绑架行为、绑架劫持他人的行为和“以勒索财物为目的”偷盗婴幼儿的行为统一界定为“绑架罪”，即绑架罪有三种行为方式：一是“以勒索财物为目的”而绑架他人的行为；二是绑架他人作人质，以迫使第三人为一定行为的行为；三是以勒索财物为目的，偷盗婴幼儿的行为。同时，根据我国刑法的规定，绑架罪具有以下几个特征：一、本罪的主体是一般主体，即凡达到刑事责任能力的人，均可成为本罪的主体；二、本罪在主观方面表现为直接故意，并且出于勒索财物等目的；三、本罪侵害的客体是公民的人身权利，在有些情况下，如“以勒索财物为目的”的绑架行为还侵害了公民的财产权利；四、本罪在客观方面表现为采取暴力，胁迫或者其他方法绑架他人、勒索财物的，或采取暴力胁迫或其他方法绑架他人作人质的。
在司法实践中，“非法拘禁罪”与“绑架罪”这两种“人质型”犯罪一般是比较好区分的，两者之间容易混淆的是：“以索债为目的的非法拘禁罪”与“以勒索财物为目的绑架罪”之间的界限。两者之间具有许多相同之处：在客体上两罪都侵犯了公民人身自由权利。在客观上，两罪均表现为行为人实施了非法剥夺他人身自由的行为，且剥夺的方法基本相同，即以暴力、胁迫或其他方法。在主观上，两罪均为直接故意，且均具有索取财物的目的。但两罪也存在一定的区别：
（1）犯罪客体不同：“以勒索财物为目的”的绑架罪既侵犯他人的人身权利，也侵犯了他人的财产权利，属于复杂客体；“以索债为目的”的非法拘禁罪由于是为了索取债务，因而不存在着侵犯他人财产所有权的问题，只侵犯他人的人身权利，为单一客体。
（2）犯罪目的不同：“以勒索财物为目的”的绑架罪的犯罪目的是勒索他人财物，而“以索债为目的”的非法拘禁罪的犯罪目的是，索回被他人所欠的债务。
（3）犯罪对象不同：“以勒索财物为目的”的绑架罪的被绑架人自身没有过错，被害人及其亲人与犯罪人之间没有债权债务关系；而“以索债为目的”的非法拘禁罪的被害人绝大多数欠债不还，犯罪人与被害人之间存在着事实上的债权债务关系。
虽然“以勒索财物为目的”的绑架罪与“以索债为目的”的非法拘禁罪之间既有相同之处，又有区分之处，但由于刑法规定的原则性以及具体个案本身的复杂性，在司法实践中如何具体认定这两种犯罪仍存在较大困难，因此有必要对此着重进行探讨。
二、从主观上认定的若干疑难问题：
《刑法》第二百三十八条第三款明确规定：为索取债务而非法扣押、拘禁他人的，以非法拘禁罪定罪处罚。由此可知，区分“以勒索为目的”的绑架罪与“以索债为目的”的非法拘禁罪的关键在于犯罪人与被害人之间是否存在债权债务关系，犯罪人主观上是否具有索取债务的目的。如果犯罪人出于所在的目的，而非法扣押拘禁他人，那么就构成非法拘禁罪。如果犯罪人是出于勒索财物的目的，而非法扣押、拘禁他人，则构成绑架罪。但实践中，债务形成的原因是多种多样的，是否所有索取债务的行为均构成非法拘禁罪呢？对此实践中争议较大。
一是当债务明显是非法债务时，是否认定行为人主观上具有索债的目的，即当行为人为索取不受法律保护的非法债务而实施扣押、拘禁他人的行为时，应如何定性的问题。2000年7月21日晚，被告人陈某（晋江市罗山镇）在罗山镇福埔村圆盘附近的台球摊与被害人程某打台球赌钱，程某输球后不付赌资，陈某即纠集他人持菜刀追上程某，并把程挟持到福埔开发区，后由被告人陈某使用IC卡电话向程某的家人索要赌资。在此类案件中，犯罪人主观上以索取债务为目的，客观上实施劫持、拘禁他人的行为，但其债务显属非法债务。对此理论上与实践上争议较大。有的观点认为：这种索取非法债务的行为应定为绑架罪。因为赌债、高利贷、嫖债等非法债务不受法律保护，故劫持他人索取非法债务的行为应以绑架罪处罚⑤。有的观点认为赌债、高利贷、嫖债等虽不受法律保护，但仍是一种债权债务关系，“劫持扣押人质索取非法债务”与“绑架人质强行索取根本不存在的债务关系”还是有区别的，故应以非法拘禁罪定罪量刑。这种认识上的不一致，导致司法机关对此类案件的认定也是不一致的，有的法院把这种行为认定为绑架罪，有的法院把这种认定为非法拘禁罪。为了统一执法，最高人民法院于2000年7月13日公布的《关于对为索取法律不予保护的债务非法拘禁他人行为如何定罪问题的解释》明确规定：“行为人为索取高利贷、赌债等法律不予保护的债务，非法扣押、拘禁他人的，依照刑法第238条的规定定罪量刑。”最高人民法院如此规定的理由主要是：行为人之所以实施扣押、拘禁行为，主观上是要将非法债务索回，“事出有因”，并非出于勒索财物的目的。行为人的行为从特征上看，更符合非法拘禁罪的特征⑥。笔者赞成这种观点，这里不再重复论述。
二是当被害人与犯罪人之间确实存在债权债务关系（无论合法或非法），但犯罪人扣押拘禁他人后，索取超出债权数额的债务。这种行为应如何定性的问题。如，犯罪嫌疑人胡某、冯某多次向债务人张某讨要2万元债务未果，遂骗走张某的儿子张某某，对张某某实行拘禁。并于次日向张某打匿名电话，向其索要人民币13万元。本案的定性颇有争议：有的认为行为人所索要的13万元应分为两部分，其中，为了索要合法债务2万元而绑架他人的行为应定为非法拘禁罪，而索要的超过合法债务的11万元，实为勒索他人财物，应构成绑架罪，故应以两罪数罪并罚。也有的人认为此行为并非单纯为了索要债务，而是以索要债务为借口，以勒索在数额上远远超出债务的财物为真正目的。因此应构成绑架罪。笔者认为，本案犯罪嫌疑人胡某、冯某只实施了一个犯罪行为-------即只实施扣押绑架他人、勒索财物的行为，根据我国刑法罪数理论，一个行为只能构成一罪，所以犯罪嫌疑人胡某、冯某不可能既构成非法拘禁罪，又构成绑架罪，同样也不能数罪并罚，只能以想象竞合犯从一重罪论处，即以绑架罪定罪量刑，其中合法债务2万元应从犯罪数额中予以扣除。对于此类债务的认定，笔者认为应根据案情区别对待，如果行为人索要的财物超出债务的数额并不多，与原来的债务的银行存款利息及合理补偿接近的话，那么根据罪刑相适应原则，可认定为非法拘禁罪。如果，双方在建立债务之初，在平等自愿的前提下，有提出类似超出数额的约定，可认定为非法拘禁罪。如果索要的数额明显超出债务，那么应认定为绑架罪。最高人民法院也倾向于认为“行为人为索取明显超出债务数额的财物而非法扣押、拘禁他人”的，应认定为绑架罪⑦。
那么应如何认定“明显超出债务数额”呢？笔者认为首先要查清双方债务纠纷的起始时间，有无偿债期限，有无关于偿债数额上的合法约定，证据是否明确。并在此基础上计算出索要数额与实际债务之间的差额。但是“明显”的尺度应如果把握呢？有的认为应以“倍数”为标准，即如果索要的财物数额是实际债务的3倍以上，就可以认定为明显超出。有的认为应以“盗窃罪数额较大”为标准，如果索要的财物比实际债务多2000元以上，那么应认定为绑架罪。笔者认为这两种观点都有不尽合理之处。以倍数为标准来衡量“明显超出”，如果实际债务未查清时，就不好计算索要财物与实际债务之间的差额，并且当实际债务较大时，司法实践中也不好认定“明显超出”。若以“盗窃数额较大”为标准来衡量“明显超出”，那么难免会打击面过大。笔者认为应以“侵占遗忘物”侵占罪的数额较大为标准，即以超出1万元为标准。理由是，侵占罪的犯罪故意与“索要明显超出债务的行为”的犯罪故意基本相似。
在处理此类案件时，还有这样一种特殊情况，当犯罪人以绑架人质的手段，索取高利贷利息，并且这种利息明显高于本金时，对此行为应如何认定呢？笔者，这种行为应认为绑架罪。因为高利贷是一种违法行为，其目的是为了获取高额、非法的“利息”，而这种非法利息法律上是并不保护的，同时，高利贷从法律意义上看，并不属于高利息者的合法所得，而是被害人合法财产。因此，高利贷者以绑架人质追索所谓的利息，其非法索取他人财物的主观故意十分明确。
三是扣押、拘禁他人索取根本不存在或难以查清的债务时，应如何定性的问题。如丁某与王某有多年的生意往来，后双方在对帐时发生纠纷，但丁某认为王某欠其人民币3万多元而王某认为未欠，丁某经多次索债未果后，纠集他人将王某扣押，勒令其家人还款。案发后，双方的凭证又无法查出是否存在债务。对于此类案件，笔者认为应根据实际情况，区别对待。如果有证据证明或凭常理推断是客观现象导致行为人认识错误，误以为存在债务关系，而不是借口债务关系勒索财物，应以非法拘禁罪认定，因为对这种行为如认定为绑架罪，不符合罪刑相适应原则。如果行为人主观上是为索债，有证据表明债务根本不存在，行为人主观认识错误的，也应认定为非法拘禁罪，因为行为人主观上并非为了勒索财物，如果行为人明知不存在或不可能存在债权债务关系，以索债为借口扣押拘禁他人，应定绑架罪。
三、犯罪的既遂与未遂问题
以勒索财物为目的的绑架罪与以索债为目的非法拘禁罪中犯罪行为都有两个阶段：扣押、拘禁债务人或其亲友为人质；再向被扣人质的亲友或债务人索债。有人认为此类案件中，行为人既然是以索债为目的，因此行为只有索债成功才能构成既遂，若行为人没有来得及索取到债务便被抓获，只能构成未遂。笔者不赞同这一观点。因为：非法拘禁罪是行为犯，行为人只要是出于索债的目的。实施了扣押、拘禁他人的行为，并扣押一定时间即可认定既遂，并不需要等索债成功。同时，绑架罪亦是行为犯，只要行为人出于勒索财物的目的，实施了绑架行为，控制了人质即构成犯罪既遂。
四、关于共同犯罪的问题
在司法实践中，有些案件是债权人亲自实施绑架，非法拘禁人质的行为，但大量案件是债权人雇人讨债，在社会上有许多所谓的“讨债公司”专门负责为人索取债务，然后以所收债务数额按照一定比例收取高额费用。甚至有的“黑社会组织”卷入其中牟取暴利。由于替人索债具有巨额利润，索债人往往不择手段，而债权人为了索取债务，对于受雇人采取何手段并不过问。那么，受雇人索债的行为无论构成非法拘禁罪，还是绑架罪，债权人与受雇人应构成共犯。此时，债权人主观上是故意，且一般是概括故意，无论受雇人采取何种手段，均在债权人的故意范围之内，双方构成绑架罪或非法拘禁罪的共犯。但是，如果债权人只要求受雇人索取其应得债务，而受雇人为了牟取暴利，而私自向债务人或其亲友索取明显超出债务的财物、中饱私囊的行为，应如何定性呢？笔者认为，应根据刑法理论，受雇人行为被称为共同犯罪中的过剩行为（指实行犯超出共同犯罪故意的行为⑧）。受雇人应对其犯罪行为负责，其行为构成绑架罪。而债权人对受雇人实行的过限行为不负刑事责任，只构成非法拘禁罪。同样，债权人雇佣他人为其索债时，明确提出必须用合法手段，而受雇人违背其意志使用非法手段，则债权人不构成共犯。
注释：
1、萧榕主编，《世界著名法典选编》（刑法卷），中国民主法制出版社1998年版，P417；
2、赵秉志主编，《新刑法教程》，中国人民大学出版社，1997年版，P587；
3.4、同注释1
5、单长宗、梁华仁主编、刑法《新刑法研究与适用》、P575 、人民法院出版社2000.5出版。
6.7、《公检法办案指南》P522-54，警官教育出版社。
8、陈兴良、《共同犯罪论》、P381中国社会科学出版社、1992版。
上海市供水管理条例
上海市供水管理条例
上海市人大常委会
（1996年6月21日上海市第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过 1996年10月1日起施行）
目 录
第一章 总 则
第二章 供水水源管理
第三章 供水工程建设
第四章 供水设施保护
第五章 供水用水管理
第六章 法律责任
第七章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了加强供水管理，维护供水企业和用户的合法权益，保障生活、生产用水和其他建设用水，发展供水事业，根据有关法律和国务院《城市供水条例》，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例所称供水，是指原水供水、公共供水和自建设施供水。
第三条 本条例适用于本市行政区域内供水、用水及其相关管理活动。
第四条 上海市公用事业管理局（以下简称市公用局）是本市供水行政主管部门，负责本条例的组织实施；其所属的上海市给水管理处（以下简称市给水处）负责对本市供水行业实施日常的监督和管理，并实施本条例规定范围内的行政处罚。
各县和浦东新区、宝山区、闵行区、嘉定区建设行政管理部门（以下简称县（区）建设行政管理部门）负责本县（区）供水范围内的供水管理，业务上受市公用局领导。
本市有关行政管理部门应当按照各自职责，协同实施本条例。
第五条 市、县（区）人民政府应当将供水事业纳入国民经济和社会发展计划。
市公用局应当根据本市城市建设和社会经济发展的实际需要，编制全市供水发展规划，经市城市规划部门综合平衡后，纳入城市总体规划。
第六条 本市供水工作实行开发水源与计划用水、节约用水相结合，保障供水与确保水质相结合的原则。
第七条 本市实行有利于供水事业科技进步的政策，鼓励供水和节约用水科学技术研究，推广先进技术，改善水质，提高水的重复利用率。
第八条 对在本市供水、节约用水工作中作出显著成绩的单位和个人，由各级人民政府及其有关部门给予奖励。
第二章 供水水源管理
第九条 市人民政府应当组织市城市规划、水利、地质矿产、公用事业、环境保护部门编制本市供水水源开发利用规划。
第十条 编制供水水源开发利用规划的基本原则：
（一）符合本市开发利用水资源和防治水害综合规划的要求，并与水长期供求计划相协调；
（二）优先利用地表水，严格控制和合理开采地下水；
（三）优先保证生活用水，统筹兼顾工业用水和其他建设用水。
第十一条 以地表水作为供水水源的，应当向水利部门办理取水许可；以地下水作为供水水源的，应当向市公用局办理取水许可。
第十二条 严格保护地下水源。
用于人工回灌地下的自来水水质，应当符合国家规定的生活饮用水卫生标准。
有下列情形之一的，不予批准取用地下水：
（一）可以利用地表水供水的；
（二）在地下水超采区域内的；
（三）在建筑物或者构筑物安全保护区内的；
（四）易造成地下水污染的。
第十三条 市和区、县环境保护部门应当会同市公用局和同级城市规划、建设、水利、卫生等部门按照国家规定的标准，在供水水源地划定饮用水水源保护区，报同级人民政府批准后公布，并对饮用水水源实施保护和管理。
第三章 供水工程建设
第十四条 供水工程的新建、改建、扩建，应当按照本市供水发展规划及其年度建设计划进行。
供水工程的新建、改建、扩建，应当按照规定的审批权限，经市公用局或者县（区）建设行政管理部门以及其他有关部门审核批准后实施。
第十五条 用水单位需要增加公共供水量的，应当缴纳自来水增容费。自来水增容费由市、县（区）人民政府统一用于供水工程建设。
第十六条 建设单位应当将供水工程的设计、施工任务委托持有相应资质证书的设计、施工单位承担。禁止无证或者超越资质证书规定的经营范围承担供水工程的设计、施工任务。
供水工程的设计、施工应当遵守国家和本市的有关技术标准和规范。
第十七条 供水工程竣工后，组织验收的部门应当通知市给水处或者县（区）建设行政管理部门参加验收。
未经验收或者验收不合格的供水工程，不得投入使用。
第四章 供水设施保护
第十八条 在供水设施的上下或者两侧应当划定安全保护范围。在安全保护范围内，禁止从事下列活动：
（一）建造建筑物或者构筑物；
（二）开挖沟渠或者挖坑取土；
（三）打桩或者顶进作业；
（四）其他损坏供水设施或者危害供水设施安全的活动。
第十九条 在原水引水管渠的上下或者两侧，应当划定保护范围和控制范围，并设置保护范围的永久性识别标志。
在原水引水管渠的保护范围内，禁止从事危及管渠、输水安全和原水水质的活动。
第二十条 在供水输配管道及其附属设施的上下或者两侧埋设其他地下管线的，应当符合国家和本市的有关技术标准和规范，并遵守管线工程规划和施工管理的有关规定。
在供水设施安全保护范围外从事建设工程施工可能影响供水设施安全的，建设单位应当在开工前向供水企业查明有关情况；建设工程施工时影响供水设施安全的，建设单位应当与供水企业商定相应的保护措施，并会同施工单位组织实施。
第二十一条 任何单位和个人不得擅自改装、迁移或者拆除原水供水、公共供水设施。
建设工程确需改装、迁移或者拆除原水供水、公共供水设施的，建设单位应当在申请建设工程规划许可证前，报市公用局或者县（区）建设行政管理部门审批。经审核批准的，建设单位应当会同施工单位和供水企业采取相应的补救措施。
第五章 供水用水管理
第二十二条 供水企业应当经市公用局资质审查合格并经工商行政管理部门登记注册后，方可从事供水经营活动。
第二十三条 供水企业应当按照国家有关规定实行职工持证上岗制度。
第二十四条 供水企业应当设置水质检测机构，建立、健全水质检测制度，确保供水水质符合国家规定的标准。自来水供水企业应当确保供水水质符合生活饮用水卫生标准。
市公用局、县（区）建设行政管理部门和市、区、县卫生部门应当按照各自职责定期对公共供水全过程进行水质监测。
第二十五条 供水企业应当在供水输配管网上设立供水水压测压点，做好供水水压的测压工作，确保供水水压符合规定的标准。
市公用局、（县）区建设行政管理部门应当对供水水压进行监测。
第二十六条 供水企业或者供水设施权属单位应当按照各自职责对供水设施进行检修、清洗和消毒，确保其正常、安全运行。
第二十七条 原水供水企业、公共供水企业、自建设施对外供水企业和供水设施权属单位应当按照规定的供水水压标准，保持不间断供水，禁止擅自停止供水。
因供水工程施工或者供水设施检修等原因，确需临时停止供水或者降低供水水压的，原水供水企业、公共供水企业、自建设施对外供水企业或者供水设施权属单位应当经市公用局或者县（区）建设行政管理部门批准，并在临时停止供水或者降低供水水压的二十四小时前通知用户。
第二十八条 供水设施在运行中发生故障时，原水供水企业、公共供水企业、自建设施对外供水企业或者供水设施权属单位应当在接报后立即组织抢修，并在二十四小时内抢修完毕，但特殊情况除外。抢修时应当采取有效的安全和卫生防护措施。
因不可抗力事件或者供水设施抢修等原因，临时停止供水或者降低供水水压的，原水供水企业、公共供水企业、自建设施对外供水企业或者供水设施权属单位应当在抢修的同时通知用户，并向市公用局或者县（区）建设行政管理部门报告；连续超过二十四小时不能正常供水的，原水供
水企业、公共供水企业、自建设施对外供水企业或者供水设施权属单位应当采取应急供水措施，保证生活用水的需要。
供水设施抢修时，有关单位和个人应当给予支持和配合，不得阻挠或者干扰抢修工作的进行。
第二十九条 本市公共供水的用水单位自行建设供水进户计量水表以外的供水输配管道及其附属设施，经公共供水企业验收合格后，方可投入使用，并实施统一管理。
第三十条 自建设施供水管网系统需与公共供水管网系统连接的，有关单位应当在征得公共供水企业同意后，报市公用局或者县（区）建设行政管理部门以及同级卫生部门审核批准，并在管道连接处采取必要的防护措施。
禁止将产生或者使用有毒、有害物质单位的生产用水管网系统与公共供水管网系统直接连接。
第三十一条 供水企业与用户应当签订供用水合同。
供水企业应当对用户的用水装表计量，并按照规定期限抄表。
供水企业应当按照规定向市给水处或者县（区）建设行政管理部门填报供水统计报表。
第三十二条 供水价格由市公用局或者县（区）建设行政管理部门拟定，经同级物价部门审核后，报同级人民政府批准。
第三十三条 用户应当按时缴纳水费。
禁止用户下列行为：
（一）在供水输配管网上直接装泵抽水或者采用其他方式盗用供水；
（二）擅自向其他单位或者个人转供公共供水。
第三十四条 消防供水设施实行专用。因特殊情况确需通过消防专用供水设施用水的，应当征得供水企业的同意，并报公安消防部门批准。
第三十五条 本市实行计划用水和节约用水。
市给水处和县（区）建设行政管理部门应当定期对用水单位核定并下达年度和月度用水计划指标，并按月进行考核。
超计划用水的单位，对超计划部分除缴纳水费外，还应当缴纳加价水费。
第三十六条 供水设备、供水管材和用水器具应当符合国家标准或者行业标准或者地方标准。地方标准由市公用局协同市技术监督部门制定。
禁止生产、销售和使用不符合标准的供水设备、供水管材和用水器具。
市公用局应当会同市技术监督部门对供水设备、供水管材和用水器具的开发和使用进行监督。
第三十七条 市给水处和县（区）建设行政管理部门应当定期对供水企业安装的计量水表进行检测。
按照规定列入强制检定目录的计量水表，应当由市技术监督部门资质认可的计量检定机构进行强制检定。
第六章 法律责任
第三十八条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由市公用局或者县（区）建设行政管理部门责令其停止违法行为，并处以五千元以上五万元以下的罚款；造成损失的，由责任方依法赔偿损失；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级机关给予行政处
分：
（一）违反供水发展规划及其年度建设计划或者未经批准兴建供水工程的；
（二）无证或者超越资质证书规定的经营范围进行供水工程的设计或者施工的；
（三）未按照国家规定的技术标准和规范进行供水工程设计或者施工的。
第三十九条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由市公用局或者县（区）建设行政管理部门予以处罚：
（一）供水水质或者用于人工回灌地下的自来水水质不符合国家规定标准的，责令其限期改正，并处以五千元以上五万元以下的罚款；
（二）供水水压不符合规定标准的，责令其限期改正，并可处以二千元以上二万元以下的罚款；
（三）未按照规定对供水设施进行检修、清洗、消毒或者在供水设施发生故障后未在规定时间内组织抢修的，责令其限期改正，并处以一千元以上一万元以下的罚款；
（四）未按照规定履行临时停止供水或者降低供水水压的通知义务的，责令其限期改正，并处以三千元以上三万元以下的罚款；
（五）擅自停止供水或者未按照规定采取应急供水措施的，责令其限期改正，并处以三千元以上三万元以下的罚款；
（六）未按照规定装表计量或者抄表的，责令限期改正，并可处以五百元以上五千元以下的罚款。
有前款所列行为之一，情节严重的，经市或者县（区）人民政府批准，可以责令其停业整顿；造成损失的，由责任方依法赔偿损失；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级机关给予行政处分。
第四十条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由市公用局予以处罚：
（一）未经批准擅自取用地下水的，责令其停止取水，并限期将深井填实；
（二）未经资质审查擅自供水的，责令其停止供水，并处以五千元以上五万元以下的罚款。
第四十一条 本条例第三十八条、第三十九条、第四十条规定的行政处罚，市公用局可以委托市给水处实施。
第四十二条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由市给水处或者县（区）建设行政管理部门责令其限期改正，并处以五千元以上五万元以下的罚款；造成损失的，由责任方依法赔偿损失；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级机关给予行政处分：
（一）损坏供水设施或者危害供水设施安全的；
（二）涉及供水设施的建设工程施工时，未按照规定的技术标准和规范施工或者未按照规定采取相应的保护或者补救措施的；
（三）使用不符合标准的供水设备、供水管材和用水器具的；
（四）擅自改装、迁移、拆除供水设施或者经批准但未采用相应补救措施的；
（五）擅自将自建设施供水管网系统与公共供水管网系统连接的；
（六）将产生或者使用有毒、有害物质单位的生产用水管网系统与公共供水管网系统直接连接的。
有前款第（四）、（五）、（六）项所列行为之一，情节严重的，经市或者县（区）人民政府批准，可以在一定时间内对其停止供水。
第四十三条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由市给水处或者县（区）建设行政管理部门予以处罚：
（一）盗用供水的，责令其限期改正，向供水企业补缴供水水费，并处以补缴供水水费五倍以上十倍以下的罚款；
（二）擅自转供公共供水的，责令其限期改正，并处以转供水水费五倍以上十倍以下的罚款；
（三）阻挠或者干扰供水设施抢修工作的，责令其改正，并处以五百元以上五千元以下的罚款。
有前款第（一）、（二）项所列行为之一，情节严重的，经市或者县（区）人民政府批准，可以在一定时间内对其停止供水。
第四十四条 市公用局或者市给水处或者县（区）建设行政管理部门违法审批，或者作出其他错误决定，由上级行政机关责令其纠正，或者予以撤销；造成直接经济损失的，依法赔偿。
第四十五条 对违反本条例的行为，除本条例已规定处罚的外，由有关行政管理部门依照有关法律、法规予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十六条 供水行政管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级行政主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十七条 当事人对行政管理部门的具体行政行为不服的，可以依照《行政复议条例》或者《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。
当事人在法定期限内不申请复议，不提起诉讼，又不履行具体行政行为的，作出具体行政行为的部门可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请人民法院强制执行。
第七章 附 则
第四十八条 本条例有关用语的含义：
（一）供水企业，包括原水供水企业、公共供水企业和自建设施供水企业。
（二）原水供水，是指原水供水企业以原水引水管渠及其附属设施，向自来水供水企业提供水源。
（三）公共供水，是指自来水供水企业以公共供水输配管道及其附属设施，向单位和个人的生活、生产和其他建设提供用水。
（四）自建设施供水，是指有关单位以其自行建设的供水输配管道及其附属设施，主要向本单位的生活、生产和其他建设提供用水，不包括农业生产、渔业和畜牧业的自建设施供水。
（五）供水设施，包括自来水处理厂和供水专用的取水口、水库、水池、深井、引水管渠、输配管网、泵站、公用给水站、房屋水箱等。
第四十九条 原水引水管渠保护、计划用水和节约用水、取水许可制度实施、自来水增容费的征收和使用等具体规定，由市人民政府制定。
第五十条 本条例自1996年10月1日起施行。
1996年6月21日
