辽宁省信访条例
辽宁省人大常委会
辽宁省信访条例
辽宁省人大常委会
（1994年9月25日辽宁省第八届人民代表大会常务委员会第十次会议通过）
目 录
第一章 总 则
第二章 信访人的权利与义务
第三章 信访工作机构与人员
第四章 受理范围
第五章 处理规则
第六章 奖励与处罚
第七章 附 则
第一章 总 则
第一条 为保障信访人的合法权益，维护信访活动的正常秩序，根据《中华人民共和国宪法》和有关法律规定，结合我省的实际情况，制定本条例。
第二条 本条例所称信访，是指信访人通过书面或口头的形式，向国家机关反映情况，表达意愿，并由有关国家机关和单位负责处理的活动。
第三条 本条例所称信访人，是指进行信访的公民、法人和其他组织。
第四条 本条例所称国家机关是指本省各级国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关。
第五条 地方各级国家机关受理信访是听取人民群众意见和建议，接受人民群众监督的重要途径，对来信来访必须认真受理、接待，及时处理。
第六条 处理来信来访，要坚持依法办事，实事求是，分级负责、归口办理和就地解决问题的原则，实行谁主管谁负责的责任制。
第七条 各民族人民群众都有使用本民族语言文字进行信访的权利。
第二章 信访人的权利与义务
第八条 信访人依法进行的信访活动，受国家法律保护。任何单位和个人对信访人不得歧视、刁难、打击报复。
第九条 信访人在信访活动中享有下列权利：
（一）对各级国家机关及其工作人员提出意见、批评和建议；
（二）向有关国家机关提出申诉、控告或检举；
（三）向有关国家机关反映情况和问题，提出要求；
（四）依照法定程序向有关国家机关催促处理、要求答复信访事项。
第十条 信访人在信访活动中应当覆行下列义务：
（一）遵守宪法、法律、法规和规章；
（二）如实反映情况，不得捏造和歪曲事实，诬陷他人；
（三）自觉遵守信访秩序和社会公德，不得威胁、要挟、谩骂、殴打有关工作人员；
（四）接受国家机关符合法律、法规、规章和政策规定的处理，不得无理取闹，不得影响国家机关的正常工作秩序；
第十一条 反映群体意愿的来访，应当推选代表进行。
第三章 信访工作机构与人员
第十二条 本省各级国家机关设立的信访工作机构，应配备与工作任务相适应的人员，选择政治坚定、作风正派、廉洁奉公、联系群众，有一定法律、政策水平和文化素质的人员从事信访工作。
第十三条 本省各级国家机关应加强对信访工作的领导，要有一位负责人主管信访工作，经常对本机关的信访工作进行检查、指导，处理重大信访问题，其他成员要负责处理分管工作的信访问题。
第十四条 本省各级国家机关的信访工作部门是代表本机关处理来信来访的职能部门，其职责是：
（一）接待受理信访人的来信来访，向信访人宣传法律、法规、政策；
（二）承办上级国家机关和本级国家权力机关转办、交办的信访案件；向有关国家机关和下级机关转办、交办、督办信访案件；
（三）综合研究信访情况，及时向领导反映群众的要求、意见、建议，提出处理意见；
（四）调查处理重要信访案件；
（五）协调有关机关处理信访案件；
（六）检查、指导、联系下级机关的信访工作；
（七）完成领导交办的其他有关信访事项。
第十五条 信访工作人员在信访工作中有提出建议，参加有关会议，阅读有关文件，作必要的调查取证的权利。
第十六条 信访工作人员应当忠于职守，遵纪守法，公正无私，做好信访工作。
第十七条 信访工作人员的人身自由和安全受到侵害时，当地公安、保卫部门应当及时依法处理。
第十八条 信访工作人员与信访案件当事人有亲属关系或其他利害关系的，应当回避。
第四章 受理范围
第十九条 本省县级以上人民代表大会及其常务委员会、乡镇人民代表大会及其主席团受理下列来信来访：
（一）对本级人民代表大会及其常务委员会和工作人员的意见、批评、建议；
（二）对本级国家行政机关、审判机关、检察机关遵守、执行宪法、法律、法规和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的意见、建议和申诉；
（三）对本行政区内行政、事业管理工作重大问题的建议；
（四）对本级人民代表大会及其常务委员会选出的人民代表大会代表，选举、任免的国家机关工作人员的建议、批评、意见和对上述人员违法失职行为的检举、控告；
（五）对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决定、决议的意见和建议；
（六）上级人民代表大会常务委员会转办、交办的信访案件；
（七）应由县以上人民代表大会及其常务委员会、乡镇人民代表大会及其主席团处理的其他问题。
第二十条 本省各级人民政府受理下列来信来访：
（一）对执行本级人民代表大会及其常务委员会和上级行政机关决定、命令方面的建议、批评、意见；
（二）对政府机关及其工作人员违法失职行为的检举与控告；
（三）对本级人民政府制定的规章、发布的决定、命令的建议、批评和意见以及地方性法规具体应用中应由政府及其所属各工作部门解释的问题；
（四）对本级人民政府所属各工作部门和下级人民政府就有关问题处理的申诉、意见；
（五）对本级人民政府行政、事业管理工作的建议、批评、意见；
（六）对设在本行政区内无行政隶属关系的有关机关、企业事业单位遵守和执行法律、法规和政策方面的意见；
（七）应由本级人民政府处理的其他问题。
第二十一条 本省各级人民法院受理下列来信来访：
（一）对人民法院工作的批评、意见和建议；
（二）对本级人民法院工作人员和下一级人民法院负责人违法失职行为的控告、检举；
（三）依法应由人民法院管辖案件的告诉和申诉；
（四）应由人民法院处理的其他问题。
第二十二条 本省各级人民检察院受理下列来信来访：
（一）对人民检察院工作的建议、批评和意见；
（二）对本级人民检察院工作人员和下一级人民检察院负责人的违法失职行为的控告、检举；
（三）依法应由人民检察院受理的控告、检举、申诉；
（四）应由人民检察院受理的其他问题。
第五章 处理规则
第二十三条 对来信来访问题，属于本机关职责范围内的应当查清事实，负责处理；不属于本机关职责范围内的，应当及时转给有关国家机关处理。
第二十四条 跨地区同一系统的信访问题，由其系统的上一级主管机关协调处理；同一地区不同系统的信访问题，由同级主管部门的领导机关协调处理。
第二十五条 对来信来访问题，原处理单位撤销的，由原处理单位的上级主管部门负责处理；原处理单位合并的，由合并后的单位负责处理。
第二十六条 检举、控告各级国家机关主要负责人的重要信访问题，按照国家有关规定和干部管理制度，转由有关机关处理。
第二十七条 上级国家机关可以向下级国家机关，本级地方国家权力机关可以向本级其他有关国家机关交办信访案件。
承办机关、部门、单位对上级国家机关和本级地方国家权力机关交办的信访案件，除法律、法规有明确规定的以外，要在三个月内结案，并报告处理结果；重大疑难案件，在规定时间内不能结案的，应当向交办机关报告办理情况，并说明原因。
第二十八条 交办机关收到承办机关的信访处理结果报告后，如果认为事实不清、证据不足、定性不准、处理不当的，应当退回承办机关复查处理，承办机关应在两个月内复查处理完毕；必要时，交办机关可以按照有关规定调卷审查，调人汇报，或者直接督促、协调处理。
第二十九条 任何机关、部门、单位、个人不得扣押人民群众的来信来访材料；不得将控告、检举材料泄露给被控告、被检举人；不得将上级机关或领导人对控告检举材料的批示告知当事人。
第三十条 精神病人有实际问题要求解决，应由其监护人或亲属代为反映。
接待单位发现精神病人上访，可通知其所在单位、监护人或居住地人民政府接回；无家可归、又无经济来源的上访人员，由民政部门收容、管理；危害社会治安的上访人员，由公安部门处理。
第六章 奖励与处罚
第三十一条 本省各级地方国家机关及其信访部门对处理来信来访成绩优秀的工作人员，应给予表彰和奖励。
人民群众在来信来访中提出的意见、批评、建议、检举、控告，对于促进经济建设和社会发展，维护国家、集体和人民利益有显著成绩的，有关机关、部门应给予表彰和奖励。
第三十二条 国家机关工作人员在信访工作中有下列情形之一的，由主管部门根据情节轻重，分别给予批评教育或者纪律处分，触犯刑律的由司法机关追究刑事责任。
（一）根据职责分工，应当接待而拒绝接待，或者应及时处理而故意拖延的；
（二）对上级国家机关、本级国家权力机关交办的信访案件顶着不办或弄虚作假、谎报处理情况的；
（三）泄露信访机密或将控告、检举信件的内容有意透露给被控告、被检举人的；
（四）丢失、隐匿或者私自销毁人民群众信访材料的；
（五）利用职权敲诈勒索、收受贿赂的；
（六）其他违法或者违犯信访工作纪律的行为。
第三十三条 信访人有下列情形之一的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》和有关规定进行处理，对触犯刑律的依法追究刑事责任：
（一）利用来信来访蓄意反对和破坏社会主义制度，破坏国家安全和民族团结的；
（二）携带凶器、爆炸物、危险物品威胁信访工作人员的或者侮辱、殴打、要挟信访工作人员的；
（三）歪曲、捏造事实，诬告陷害他人的；
（四）以上访为名流窜行骗，聚众闹事的；
（五）扰乱正常工作秩序、生产秩序和教学秩序行为的；
（六）无理取闹、屡教不改或串连、煽动他人无理上访的。
第七章 附 则
第三十四条 本省行政区域内的党政组织、社会团体、企业、事业单位以及外国人、港澳台居民及华侨的来信来访工作，适用本条例。
第三十五条 向地方各级人民代表大会常务委员会提出的有关司法方面的申诉控告，按《辽宁省地方各级人民代表大会常务委员会监督司法工作暂行规定》办理。
第三十六条 本条例由辽宁省人民代表大会常务委员会负责解释。
第三十七条 本条例自公布之日起施行。
1994年9月25日
自从2011年2月22日《漳平市人民法院关于创法律义工、树好形象和化社会矛盾工作实施意见》（下简称《实施意见》）实施以来，法律义工以和谐的理念、和谐的标准、和谐的方式和司法能动方式，激发社会创造活力，增加和谐因素，减少不和谐因素，并力促社区（村）创建“少讼社区（村）、无讼社区（村）、无纷争社区（村）”。通过一段时间的创立和积极探索，现已取得了一定的进展和成效。为总结经验、查找不足，漳平法院成立课题组对法律义工化解社会矛盾制度的适用情况和效果、存在不足和问题及完善等相关情况进行了调研。
一、法律义工实践现状
《实施意见》自2月份实施以来，仅半年有余，但其效果日益凸显。今年以来，法律义工同志们利用业余时间进社区开展法制宣传18次，接待群众法律咨询532人次，与司法、社区联合排查矛盾363起、诉前化解纠纷155起，举行人民调解员培训班3场次，协助人民调解组织化解社区纠纷52起。同时，创出了漳平市第一个无讼村——卓宅村。法律义工的化解机制和效果不仅得到群众的支持，而且受到了上级领导的肯定和社会各界好评。为了进一步完善相关工作机制，在院领导的带领下，课题组走访了法律义工六个点，对155件法律义工参与调解的案件进行调研。经调查分析，法律义工庭外调解制度适用情况有以下五个特点。
1、法律义工化解纠纷数增长快。在法律义工化解的155起纠纷中，其中2、3、4、5、6、7、8月分别为化解7、12、18、25、29、31、33起，分别以71.4%、50%、38.9%、16%、6.9%、6.5%，月平均递增31.62%。
2、邻里、熟人之间纠纷数量多。从155件法律义工化解纠纷案件的类型看，邻里、熟人之间民事纠纷案件为148件，占95.5%；与社区（村）外的人发生的民商事案件7件，仅占4.5%，前者是后者的21.1倍。这表明，邻里、熟人之间纠纷在法律义化解案件数中占绝大多数，此类纠纷矛盾如不及时化解，往往会造成和谐社会的硬伤。应当说，在第一时间及时化解邻里、熟人之间纠纷对于构筑社区（村）和谐具有十分重要意义。
3、法律义工所化解的纠纷绝大部分是当事人意志自治启动程序的。在这155件法律义工调解案件中，有130件是当事人在社区（村）联系下自主启动，有25件是法律义工在排除中发现启动的。这说明，绝大多数当事人对法律义工调解有着较大的积极性和信任度，能够在纠纷发生后便试图通过法律义工主持下来积极协商，来寻求解决纠纷的途径。同时，也说明社会对法律义工庭外化解纠纷持肯定和欢迎态度，当事人积极，法律义工愿意。
4、法律义工化解纠纷成功率高、效率高、成本低。在该155起纠纷案件中，1天内化解的96件，2-5天化解的45件，6-10天化解的14件。案件化解时间远低于其它任何方式化解纠纷矛盾时间。从调解成本来看，这155件案件没有任何收费，纠纷化解实现零成本。这表明，通过法律义工机制方式化解纠纷不仅充分体现了当事人的意思自治，而且能第一时间、第一速度、以最小感情损害、公平地化解双方之间的争议，这也是一个解决民事争议的有效方式；并且作为诉调对接的必要补充，其将会发挥越来越重要的作用。
5、法律义工化解纠纷内容自由、反复率低。法律义工对当事人在庭外组织的协调和解工作，充分尊重当事人意愿，只要双方就某一行为约定实施或不实施，或对争执的实体权利义务配置达成合意，且内容真实、合法，就没必要多加干预，不必受制于司法程序的条条框框，自由、灵活。同时，在该155起纠纷案件中，仅有2起要求司法确认，其余均自动履行，没有出现反复案件。
二、法律义工实践效果
从调研情况看，法律义工庭外化解纠纷矛盾效果好，而且受到群众的欢迎，受到了上级领导肯定和社会各界好评。
1、紧密联系社区，有求必应。“紧密联系社区，有求必应”是法律义工第一原则。如，近日，我院民一庭庭长陈德威一大早就接到了从福满社区打来的电话，“陈庭长，我这有一起拖欠农民工工资纠纷，要请你帮忙调解。” 1个小时后，该案在陈德威和社区干部耐心释法调解下，拖欠工资的苏某的妻子终于表态同意在3天内付清该款。
法律义工充分发挥与社区（村）紧密联系纽带，能第一时间掌握矛盾现象，第一时间分析矛盾根源，在加上，法律义工法官在专业知识领域的特长，在梳理法律关系，分析争议焦点的独特优势，能把矛盾纠纷化解在第一时间，把纷争损害减少在最小程度，从而为实现“少讼社区、无讼社区或无纷争社区”的社会管理目标发挥不可替代作用。通过力量下沉和指导前移，使社区（村）的大量小纠纷得到了及时解决，大纠纷得到了有效缓和。据不完全统计，2011年1-8月该院受理的传统离婚、赡养、扶养、相邻关系等几类案件明显减少，主要原因是全市基层调解组织调处了大量此类纠纷，有效地发挥了化解矛盾第一道防线的作用。
2、关口前移，在第一时间化解了矛盾，最大限度地减少不和谐因素，这也是法律义工创建的初始目标。如，后福社区的吴大爷有3个子女，但子女间因财产分割起争议，进而相互推诿赡养老人的义务，从此吴大爷便无人照顾，但他又碍于面子，不想与子女对簿公堂，多年来只能靠着农村低保金来维持着自己的生活。前不久，当了解到所在社区内已设立了法律义工工作站，吴大爷便前来咨询来此办案的义工法官。在了解了老人的诉求后，义工法官和社区干部当天下午即组织吴大爷的子女到法律义工工作站调解。几个子女法律意识都较为淡薄，调解工作并不顺利。义工法官一方面向他们讲明赡养老人是每个公民应尽的义务等相关的法律法规，另一方面从情理慢慢劝说；社区干部因势利导，舒缓几个当事人的激动情绪，从“软肋”下工夫。经过了近3个小时的调解，3个子女终于同意轮流赡养老人了。当前，社会矛盾日趋复杂多样，法官要充分发挥司法能动作用，只有做到提前介入、关口前移，才能从源头消除矛盾，这也是司法为民的本质所在，法律义工是法院司法服务向前台转移的一种有益的尝试。通过实践，从源头消除矛盾能最大限度地减少不和谐因素。
3、主动走访排查，化解纠纷，防止矛盾激化。“主动走访排查，化解纠纷”是法律义工服务下沉的原则。如，家住漳平市菁城街道福满社区的凌某与邻居因相邻道路纠纷时常发生冲突，义工法官在一次社区矛盾分析会上了解了该情况后，立即与社区干部组织双方当事人到法律义工工作站进行调解，最终双方重归旧好、握手言和。
以前，纠纷只有到了社区、到了法院才可能组织调处，而此时双方当事人的矛盾往往已闹到不可开交的地步了。为了能及时掌握社区矛盾纠纷，在法律义工工作站成立后，义工法官为了能更翔实地了解掌握社区矛盾纠纷情况，义工法官经常和社区干部开展入户走访活动，详细记载群众反映的每个纠纷情况和对法律的需求，建立便民法律服务台账，及时帮助解决或向有关部门反映群众的合理诉求，把矛盾化解在基层和萌芽状态。
4、立足实际，措施实。“立足实际，措施实”是法律义工工作发挥作用的关键所在。由驻地法官当义工来疏导、协调邻里纠纷时，挤占法官精力和时间不多，他们在做义工工作的同时也可以建立身边良好的人际关系，法官乐意接受，当事人也欢迎。如，法官蔡仔颖。一天晚饭过后，蔡仔颖便早早地来到了社区的法律义工工作站等双方当事人。在认真听取双方当事人各自的主张后，蔡仔颖入情入理地为当事人分析案情，依据相关的法律耐心释法，明辨法律责任。当事人心中的疑团慢慢驱散了，心态也渐渐放松下来，与法官热烈地商谈起解决方案。两个小时后，这起标的额达10万余元的赔偿案终于有了圆满的结果，双方当事人就各笔赔偿款项达成了调解协议。肇事者点着头说道：“还是法官说服能力强！既能说出情理来，还能讲出法理来，这样的调解我服。”
5、形象好效果佳。自从2010年初建立了法律义工制度和今年进一步完善后，不仅立即受到当地百姓的极大欢迎，并在龙岩市和漳平市两级人大会上均得到积极评价。今年7月 3日《人民法院报》头版头条以“漳平——法律义工上路打造无讼社区 ”为题给予报道并配发编者按，称赞该院“化解矛盾于萌芽状态，解决纠纷于初成之时，使司法职能在保障社会和谐的生动实践中得以彰显”。龙岩中级法院林卫里院长对此给予充分肯定。正如漳平市顶郊社区居委会支书邓永嘉所说，“城市化建设后，居民大都住上了楼，各户紧密相邻更容易产生纠纷。以前受自身能力所限，对这些纠纷既管不了也管不好。现在有了社区法官的指导，基本做到了矛盾不出楼院，纠纷不出社区”。
三、法律义工化解矛盾机制存在的不足与问题
1、法律义工化解矛盾机制规范过于简单。目前我国还没有关于类似法律义工制度的相关规定，仅本院《实施意见》，由于经验不足等原因，《实施意见》过于原则、粗糙，缺乏可操作性，这不能不说是该制度的一大缺憾。比如，程序启动的主体、时间等没有做明确规定；当事人调解未达成如何转换程序，和解协议瑕疵如何救济等均无规定。同时，就法律义工在庭外化解矛盾中的地位、作用也都没有明确规定。上述问题在实践中均已不同程度显现出来，急需在今后制度完善中作出回应，予以明确规范。总之，从根本上讲，漳平法院还没有建立起一套完备、规范的法律义工化解矛盾程序操作机制，该制度还处于初步探索阶段。
2、法律义工化解矛盾“义”字不到位。正是由于法律义工化解矛盾的相关规定和“义”字内容还十分缺乏，致使其在实践过程中出现了一些让人忧患的情形。在调查中发现，有的法律义工从成立至今没有调解过任何案件。目前，漳平法院所聘用的法律义工化参与化解矛盾工作仍是停留在志愿和内心倡导，停留在“义”字层面，没有任何约束力。事实上，此项工作要深入推动，还是需要有具体且硬性的操作规范，模棱两可容易导致法律义工无所适从或者不当适用法律义工化解矛盾机制。
3、法律义工化解矛盾机制价值与优势还有待进一步挖掘与实现。在当前方兴未艾的世界性社会管理改革潮流中，随着非诉纠纷解决机制的风生水起，诉讼外和解也随之兴起与发展。不过，由于历来重视诉讼调解，民事诉讼法将其确定为一项极端重要的诉讼制度，作出了颇为详尽的规定。相比之下，当事人自行和解尤其是诉讼外和解制度的法律地位实难望其项背。在漳平法院实践操作中，法律义工诉讼外和解制度由于受诉讼调解制度的影响与制约，其适用状况仍不尽如人意。我国有着悠久的“和为贵”文化传统，且随着近年来案多人少矛盾日益突出，法律义工参与的诉讼外和解制度的地位越来越受到肯定，和解案件数也逐步在增加，从整体上看其适用空间与范围还有待进一步拓展。总之，从现有的相关规定及实践看，真正意义上法律义工参与的当事人和解制度在漳平法院还未有效建立，有待进一步努力。
四、完善法律义工化解矛盾机制的建议
1、明确法律义工化解矛盾机制的地位与作用。与诉讼调解相比，法律义工化解矛盾作为纠纷自行解决的一种方式，更强调当事人的自主合意，更能体现当事人主义色彩，并同样能够及时、有效地化解纠纷，减少当事人讼累。因此，就法律义工化解矛盾的关系定位而言，我们认为，不管将其看作一项独立程序，抑或定性为诉调对接程序的一部分，均要进一步明确其对于化解纠纷的重要地位与作用。同时，还应从法律义工化解矛盾更加尊重当事人意思自治的角度，来反思诉讼调解存有的负面性。对此，笔者认为，在当前及今后建立健全法律义工化解矛盾制度的过程中，要更充分体现自愿精神，并进而缓解乃至化解诉讼调解的固有缺陷。为此，我们有必要转换思维，跳出原有的主导型思维模式，转向构建以更加尊重当事人主体性为基础的纠纷化解机制，唯有如此，法律义工化解矛盾制度才能有生生不息的源头活水。
2、强化法律义工化解矛盾制度建设。明确法律义工化解矛盾的适用范围。法律义工化解矛盾充分展现当事人的程序意思自治，实体意思自治。因此，就法律义工化解矛盾启动的时间阶段而言，应适用于整个纠纷化解进程，允许当事人在任何阶段停止或启动化解程序。同时，就范围而言，原则不限类案，只要是社区（村）里纠纷就可以参与，但不宜涉公共利益的案件。
3、严格法律义工化解矛盾的期限规定。为防止当事人恶意利用法律义工化解矛盾无期限的规定，应当在法律义工化解矛盾期限作出明确且硬性的规范。如明确规定法律义工化解矛盾期限原则上以10天为限，防止“和而不解”。同时，可探索建立法律义工定期向法院汇报化解进程机制，让协调小组全面掌握和解动态，以防止当事人拖延等不当行为。
4、规范法律义工化解矛盾的参与权。在法律义工化解矛盾程中，义工法官要积极承担促和协助职责，促使和解协议达成，而不可对和解进程消极放任。另，义工法官应通过参与掌控化解进度，如当事人以和解为借口拖延诉讼时，应及时终结这一程序。
5、积极利用其他化解矛盾的合力机制。除法律义工自己积极参与外，也可以邀请、委托有关个人或者单位居间促成当事人和解，尤其要充分发挥社区（村）领导固有的威望在和解中的作用，积极探索当事人申请法律义工和解与人民调解工作机制相结合，充分发挥人民调解员促进当事人和解的积极作用，对人民调解组织促成的和解协议申请法院确认的，要及时确认，赋予其法律强制力。
6、建立法律义工化解矛盾协议确认机制。通过已有的和解协议确认机制，建立法律义工化解矛盾协议一经法院确认即生效的制度，可有效维护其严肃性、稳定性。
7、建立法律义工化解矛盾协议监督与救济机制。实践中，如果出现反复，法律义工化解矛盾协议是法院最终裁定确认的内容，从某种意义上说，这就赋予了法律义工化解矛盾协议终结诉讼的功能。因此，有必要建立对法律义工化解矛盾协议的监督与瑕疵救济机制，以防止法律义工、当事人通过这种形式和解规避法律，损害国家、集体和他人合法权益。这就要明确规定，对滥用者造成损失的，虽然“义”，责任人还是要承担相应的责任。
(作者：福建省漳平市人民法院)
