全国人民代表大会常务委员会关于批准国务院调整若干直属机构的决议

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四川省乐山市人民政府


乐山市人民政府关于印发《乐山市行政调解暂行办法》的通知

乐府发〔2009〕24号


各区、市、县、自治县人民政府，市级各部门：
　　《乐山市行政调解暂行办法》已经2009年8月26日市人民政府第72次常务会议审议通过，现予以印发，请认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇〇九年八月二十七日




乐山市行政调解暂行办法



第一章 总 则



　　第一条 为规范和推进行政机关运用调解手段依法、及时、就地化解矛盾纠纷，切实维护人民群众合法权益，促进社会和谐稳定，根据中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅《关于构建“大调解”工作体系有效化解社会矛盾纠纷的意见》（川委办〔2009〕16号）以及其他有关政策法规，结合乐山实际，制定本办法。
　　第二条 乐山市各级行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织、行政机关委托的组织（以下统称行政机关）开展行政调解，适用本办法。法律、法规、规章对行政调解另有规定的，从其规定。
　　本办法所称行政调解，是指行政机关在法定职权范围内，以法律、法规、规章和政策为依据，以不损害国家利益、公共利益和他人合法权益为前提，以当事人自愿协商为基础，通过对争议各方的说服和劝导，促使各方当事人达成一致协议，从而化解矛盾纠纷的活动。
　　第三条 行政调解应当遵循属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法调解、公正高效，调解优先、尊重自愿，定分止争、促进和谐的原则。
　　第四条 矛盾纠纷经行政调解达成调解协议的，当事人应当按照诚实信用原则全面履行协议约定义务，不得擅自变更或者解除协议。
　　第五条 市人民政府信访部门（市人民政府法制部门协助）主管全市行政调解工作。
　　市、县（市、区）人民政府设立行政调解指导中心（设在信访部门），代表本级人民政府履行行政调解的组织协调、督促指导、考核奖惩等职责。
　　市、县（市、区）人民政府工作部门设立行政调解中心（室），与信访机构合署办公，具体承办本部门行政调解工作。
　　各乡镇人民政府（街道办事处）的行政调解工作，由其矛盾纠纷大调解协调中心具体承办。
　　第六条 各级行政机关是法定职权范围内行政调解的责任主体，行政首长为行政调解第一责任人，分管领导为主要责任人，具体承办人员为直接责任人。



第二章 行政调解的受理



　　第七条 对以下矛盾纠纷，当事人可以申请行政调解：
　　（一）与行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权有关的行政争议；
　　（二）行政赔偿、行政补偿争议；
　　（三）与行政管理相关的民事纠纷；
　　（四）适用行政调解不违反法律法规禁止性规定的其他矛盾纠纷。
　　第八条 与行政机关行使法律法规规定的自由裁量权有关的行政争议，由该行政机关的上一级业务主管部门或者本级人民政府行政调解指导中心负责调解。
　　行政赔偿、行政补偿争议，由赔偿或者补偿义务机关负责调解。
　　与行政管理相关的民事纠纷，由乡镇人民政府（街道办事处）或者县级人民政府相关业务主管部门负责调解。
　　依法不适宜由下级行政机关调解的矛盾纠纷，由其上一级行政机关的调解机构负责调解。
　　行政机关之间因行政调解的管辖发生的争议，由本级人民政府行政调解指导中心裁决。
　　第九条 行政机关调解矛盾纠纷应当符合下列条件：
　　（一）申请人与该矛盾纠纷有法律上的利害关系；
　　（二）申请人有具体的诉求和理由；
　　（三）属于本办法第七条规定的行政调解范围；
　　（四）属于本行政机关的职责范围；
　　（五）人民法院以及其他国家机关尚未受理该矛盾纠纷；
　　（六）该矛盾纠纷未被有关国家机关作出终结处理决定；
　　（七）该矛盾纠纷具有可调解性。
　　第十条 凡可以通过行政调解手段化解的矛盾纠纷，行政机关应当主动告知当事人有申请行政调解的权利。
　　第十一条 当事人申请行政调解，可以书面申请，也可以口头申请。口头申请的，调解人员应当制作笔录，由申请人签字确认。
　　第十二条 行政机关收到行政调解申请后，应当在5个工作日内进行审查，对符合本办法规定的申请，决定予以受理并告知矛盾纠纷的各方当事人；对不符合本办法规定的申请，决定不予受理并告知申请人解决矛盾纠纷的法定渠道。在受理行政调解申请前，矛盾纠纷有可能激化的，行政机关应当及时采取必要的缓解疏导措施，并按规定向有关机关报告。
　　第十三条 行政机关受理行政调解申请后，调解人员应当提前将行政调解的时间、地点通知当事人。



第三章 行政调解的进行



　　第十四条 对重大复杂的矛盾纠纷，行政机关负责人应当主持行政调解；对其他矛盾纠纷，由当事人选择的调解人员或者行政机关指定的调解人员进行行政调解。行政机关参加调解的人员不得少于2人。
　　第十五条 行政机关调解矛盾纠纷，根据需要可以邀请有关单位、有关人士参加。调解跨区域、跨部门、跨行业的矛盾纠纷，相关单位应当予以配合，共同做好行政调解工作。
　　当事人可以委托1至2名代理人参加行政调解。当事人委托代理人的，应当提交授权委托书。
　　第十六条 行政机关调解矛盾纠纷，不得泄露国家秘密、当事人的个人隐私和商业秘密。
　　第十七条 调解人员有下列情形之一的，应当主动申请回避：
　　（一）是该矛盾纠纷的当事人或者与当事人及其代理人有近亲属关系的；
　　（二）与该矛盾纠纷有利害关系的；
　　（三）与当事人及其代理人有其他关系，可能影响该矛盾纠纷的公平公正处理的。
　　当事人发现调解人员有应当回避情形的，可以申请其回避。调解人员的回避，由行政机关负责人决定。
　　第十八条 行政调解开始时，调解人员应当宣布行政调解纪律，核对当事人身份，宣布当事人应当享有的权利和承担的义务，宣布行政调解人、记录人的身份，询问当事人是否要求回避。
　　第十九条 行政调解过程中，当事人应当提交证明矛盾纠纷基本事实的证据，并对所提交证据的真实性负责。
调解人员应当根据当事人提供的证据、本行政机关收集的证据查明事实、分清责任，引导当事人正确理解法律、法规、规章和政策，理性对待矛盾纠纷，找准矛盾纠纷焦点和各方利益共同点，采取灵活多样的方式方法，开展耐心、细致的说服疏导工作，促使各方当事人互谅互让，消除隔阂，促成当事人达成行政调解协议。
　　第二十条 行政调解达成协议的，行政机关应当制作行政调解协议书。行政调解协议书的内容不得违反法律、法规、规章和政策规定，不得损害国家利益、公共利益、他人合法权益。行政调解协议书自各方当事人签字之日起生效。
　　行政调解协议书一般包括以下内容：
　　（一）各方当事人的基本情况；
　　（二）矛盾纠纷的事实；
　　（三）各方当事人的权利和义务；
　　（四）履行协议的方式、期限；
　　（五）对当事人息诉罢访的要求；
　　（六）当事人签名、调解人员签名并加盖行政调解机构印章。
　　行政调解协议书由各方当事人分别保留一份，行政调解机构存档一份。
　　第二十一条 经行政调解达不成协议的，行政机关应当终止行政调解，并按照以下规定办理：
　　（一）对属于本行政机关行政许可、行政处罚等法定职权范围内处理的矛盾纠纷，依法作出处理决定；
　　（二）对不属于本行政机关法定职权范围内处理的矛盾纠纷，根据矛盾纠纷的性质和相关法律法规规定，告知当事人可以依法向有关行政机关申请行政裁决、行政复议，向仲裁机构申请仲裁，向人民法院提起诉讼，或者按信访程序处理。
　　第二十二条 矛盾纠纷涉及第三人利益的，应当通知第三人参加调解。第三人不同意调解的，终止行政调解。
涉及专门事项需要鉴定的，各方当事人可以协商一致自行委托具有法定资质的鉴定机构鉴定，也可以申请行政机关委托鉴定机构鉴定。鉴定费用由当事人承担。鉴定所用时间不计入行政调解期限。
　　第二十三条 行政机关应当自受理行政调解申请之日起60日内办结调解事宜。遇有特殊情况需延长的，可以适当延长，但延长期不得超过30日。
　　第二十四条 行政机关进行行政调解时，需要当事人所在基层人民调解组织配合的，可以向当事人所在基层人民调解组织发出邀请。当事人所在基层人民调解组织接到行政机关邀请后，应当指派调解员配合行政机关开展调解。
人民法院进行司法调解时，需要行政机关协助的，行政机关应当予以协助。



第四章 奖励和处罚



　　第二十五条 行政机关应当忠实履行法定职责，积极运用行政调解手段化解矛盾纠纷。对行政调解工作成绩突出的单位和人员，应当予以表彰奖励。
　　第二十六条 行政机关及其工作人员无正当理由不受理行政调解申请，或者在规定期限内不履行调解职责，贻误矛盾纠纷调处时机，造成恶性事件、群体性事件或者其他严重后果的，按有关规定进行问责。
　　第二十七条 在行政调解中，当事人有缠访、闹访等违法行为的，行政机关工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，依法追究法律责任。



第五章 附 则



　　第二十八条 本办法应用中的具体问题，由市行政调解指导中心负责解释。
　　各县（市、区）人民政府和市人民政府各工作部门可以根据本办法制定实施细则。
　　第二十九条 本办法自发布之日起施行。




现代企业运营法律风险成因及防范对策简析

王政


企业，尤其是现代化的大型企业，作为一定社会历史发展阶段的“宠儿们”，自它们诞生之日起，像宇宙中存在的任何事物一样，它们中每一个独立个体都面临着随时夭亡的危险。所以，如何更加尽心地去呵护它们，让它们在经历一切风险和磨难之后仍能健康地成长便成为我们人类社会所普遍关注的问题。本文也非别出心裁，仅就现代企业运营的法律风险成因及防范对策问题做一下简析，以期引起对这些“宠儿们”关注的更大共鸣。

一、现代企业运营法律风险的成因
从广义的角度讲，在一个法治的国度里，现代企业所存在的决策、人事、财务、商业等管理和运营方面的风险最终都可归结到法律上的风险。因为产生企业运营风险的深层次原因都离不开最终通过国家法律予以调整的企业运营不可避免的涉及国家、社会、企业自身和个人等方方面面利益冲突。而这些利益和矛盾冲突就是产生企业运营法律风险的一系列原因或条件。对此关乎企业运营法律风险的原因或条件（成因）问题，我们不妨从企业内外两方面做一些更为具体的分析。

（一）企业自身内部存在的风险因素
企业作为一种社会存在的组织形式，其的运营首先体现为人的因素，其运营的风险也必然首先是人的风险。人，在企业中可大致分为管理者和被管理者两类。当然，这一分类又具有极大的相对性，因为在一个企业中总有相当比重的人对下是管理者同时对上又是被管理者。企业经营好坏，归根结底，人的因素是最重要的，尤其是企业的管理者们基本可以控制并决定着企业的生死存亡。人，作为一个独立的生命个体又都充满着各种欲望和想法，按照世俗眼光，几乎没有人能达到圣贤或天使的境界，每个人都会或多或少的存在一些弱点。尤其是对个人私欲极为强烈的管理者，其在进行管理或决策时，必然首先考虑其个人的私利并有可能为了个人的私利而不惜让企业承担更大的法律风险。所以从一定意义上讲，企业在选择用人时，本身就存在着对所用人员道德的一种赌博，而这种赌博本身就是一种风险。英国巴林银行的倒闭，难道不是被人“赌掉”的吗？

其次，从制度层面上讲，企业自身制度存在的缺陷也是导致或产生企业运营法律风险的内在潜因。俗话说“没有规矩，不成方圆”。组织管理企业，不能光靠企业领导个人的权威和能力，科学的管理其实最主要是指先进的企业管理制度。正是由于我们每个人都不是圣人或天使。每个人都有自己的私欲和弱点，所以才需要良好的制度来约束。当然，制度本身也包括对物、对事的管理，但这一切最终还是通过对人的管理来得到落实。制度是由人来制定产生的，而我们人自身的认识能力是有限的，所以，十全十美的制度也是不可能存在的。企业运营的效率与风险总是一对矛盾的统一体。这就犹如一把双刃剑，如我们为偏重提高企业经济效益而制定的一些管理制度，其中也必然暗含着企业运营法律风险的增加。

第三，从企业运营的物质载体看，企业自身规模超大、机构庞杂也是现代企业内部存在“多米诺骨牌”效应的直接依存的条件。随着科技的飞速发展，现代企业都在不断地进行（有时甚至是盲目的）扩张，已经成为一个个超大型的“经济巨人”，其内部组织结构的复杂化、经营商品或提供服务的多样化已大大超乎前人的想象。为了更加有效的组织生产要素，企业自身的组织机构也变得异常的复杂，企业自身内部各职能部门的配合和信息沟通也变得越来越困难，这同时也就意味着控制企业运营法律风险控的成本增加、难度加大。在此情形下，当企业被部分别有用心的人控制或操纵时，尤其是当企业背离了守法经营的基本理念时，只要其中的一个环节出了问题，那么“多米诺骨牌”效应就起作用了，对企业所造成的损失很可能就是全局性的、致命性的。这种伴随着企业不断扩张而导致企业自身规模超大、机构庞杂所增加的运营风险在现代社会中显得越来越突出，并且也越来越重要，美国安然、凯马特等巨型企业的破产倒闭就是最好的例证。

（二）企业外部存在的风险因素
第一，竞争对手方面的原因。企业作为市场经济的主体总是要在市场竞争中谋求生存和发展的，也就是说，参与竞争的任何一方都会想方设法尽可能为自己争得有利地位，包括会利用竞争对手对方的一些弱点、在法律方面的疏忽来达到自己的目的。例如，在知识产权保护方面，如果一方权利保护的意识比较淡薄、对知识产权的管理不完善等，那么就极有可能会被竞争对手或第三方利用，反而将自己置于被动地位，遭受不该承受的利益损失。随着科技的发展，尤其是在高科技领域，企业面临这方面的法律风险会越来越突出。目前不少现代知名企业的商标、网络域名被强注就是很好的说明。况且，现代企业的竞争已经跨越了国界，企业竞争的水平和激烈程度在不断升级，自然企业所面临竞争对手方面的法律风险也会加大。

第二，政策及法律法规自身变化的原因。国家政策、法律法规自身也是一个不断变化的动态系统。毋庸质疑，我们所赖以生存的社会环境、社会关系在不断地发生着变化，国家旧有的政策、法律法规在不断的被废止和变更，同时新的政策、法律法规在不断的产生，或者说正在日趋走向严密和完善。每个企业都会遇到昔日合法或不违法的事情，今日或明日可能就变成非法的。然而在现实的经济生活中，几乎每一个企业都是按照一定的惯性来进行企业管理或从事交易行为的。尽管企业的管理者总想了解最新的国家政策、法律法规的变动，但总有了解不到或了解不全面的时候。可是，法律又是那样的无情，它不会因为你不知悉或了解不到就对你不产生作用，对国家政策或法律法规的无知在任何时候都不可能成为免除法律责任的正当理由。所以，国家政策、法律法规的不断变化对不能把握其变化的企业来说，无疑也是一种产生法律风险的外在因素。

第三，其他非企业自身的原因。导致企业承担法律责任的其他非企业方面的原因主要包括意外事件、不可抗力、外部侵权等。俗话说“人算不如天算”，尽管我们已经尽了极大的努力去规避尽可能的所有风险，但仍有许多风险是我们无法规避掉的，如作为意外事件的社会动乱、罢工等（在有些国家或国际贸易中可归入不可抗力），作为不可抗力的自然灾害、自然事件等，政府和其他单位主体或企业外部人员对企业合法权益的侵害（如政府部门对企业不正当的收税和罚没财产）等。

以上是本文所分析的企业运营中产生法律风险的内外因素。可能是管中窥豹，因为我们肯定现实中导致企业运营法律风险的因素要比以上所分析的更多、更复杂，并且不可能是单独一个或几个因素在起作用，而是在一定的时空条件下各种因素结合在一块才起作用，其中必有起主导作用的因素。主导因素的不同又决定着不同的法律风险类型。

二、对现代企业运营法律风险的防范对策
对现代企业运营法律风险的防范包括国家的防范、社会的防范、企业自身的防范等内容，它是一个系统的工程。值得说明的是，本文所提及的企业法律风险防范对策是针对上文对企业运营法律风险的成因的分析而展开的，所以只是就企业自身的防范而言的，就国家和社会的防范对策则不予涉及。透过以上我们对现代企业运营法律风险成因的分析，如何实现企业内部自身的法律风险防范问题？我们认为：企业自身，尤其是企业的领导者和管理层应不断地反省自己，踏踏实实做好以下三方面的工作。

第一，注重内部人才的选拔和培养，充分利用社会现有的人才资源。对于现代企业而言，其自身人员的整体素质决定了企业存在的自身价值和未来的竞争地位。人才的得失是企业最重要资源的得失，企业没有了人才就会逐渐失去企业现有的一切。既然人的因素是企业中最活跃、最具能动性的因素，那么作为企业的领导者就没有必要不注重人才的选拔和培养。这句说来非常的简单，其实做起来是最困难的事情。现在还没有一种科学的仪器或标准一下子就把人的智力高低和道德水准精密地测算出来，一下子测出到底谁是人才、谁是更优秀的人才，而实现中真正能称得上人才真正能做事情的人才又往往有不少的缺点。所以，选择人才的确是一件非常困难的事情。这就要求企业的领导，尤其是人事部门的领导一定要独具慧眼，在择人时尽量要克服个人的一些偏好，要能够不拘一格地选择出或必要时求得企业所需的人才，同时还要不断加强对企业内部人才的培养。企业要防范运营中的法律风险，企业自身必须拥有一定数量精通法律、财务、审计和运营的管理人才。还有一个不容忽视的问题是——企业内部法务、财务、审计等专业职能部门的人员存在着一定的局限性和偏私性决定了他们有时可能不会发现企业自身存在的问题和风险，有时甚至隐瞒存在的问题和风险。这就涉及到如何充分利用企业外部的人才资源的问题。当然，这里又涉及到企业法律风险控制的成本问题和企业利用外部专业服务的目的性问题。这一切，最终又取决于企业管理层的主观意识。

第二，强化企业内部管理制度的建设，使企业行为具有更大的可预测性。科学的管理制度可以最大限度的化解企业的运营风险。从一定意义上讲，完善企业的管理，控制企业运营上的风险，就是要搞好企业内部管理制度的建设。现代企业管理的关键性问题是围绕如何实现制度与人的互动结合来进行的。我们认为，如果要使企业行为具有相当的预测性，最大限度地降低企业的运营风险，其中制度的完善是第一位的、前提性和保障性的。企业内部的制度建设和制度化过程实际上就是企业内部的“法律”制定和“法制化”过程。大型现代化企业要实现顺利运营就必须建立起完善的企业组织结构、人事、财务、审计、法务、投资决策等内部规章制度，通过这些制度建立起实现对企业各级领导和工作人员的行为进行指引和约束的运行机制，从而增强对企业行为的可预测性，实现对企业运营风险的最大控制。

第三，一定要坚持守法经营的基本理念，培育良好的企业文化。企业可以在不违反法律的前提下利用法律提供的运作空间实现其利益的最大化，但若其放弃了守法经营的基本理念，那么其受到法律的惩罚和制裁便成为迟早的事情。美国能源巨人——安然公司的破产也正是因为企业本身没有守法经营发生了大量违规操作的行为所致。在一个权利保护受到限制或不利于实现权利保护的司法环境中，侵权或违约可能会暂时会给企业带来一定的利益。但是，凡事有利必有弊，企业由于侵权或违约行为而丧失企业诚信所带来的潜在损失，可能会对企业造成更大的不利。所以，从功利的角度讲，从企业发展的长远目标考虑，企业只有树立起守法经营的理念，且尽量不要做侵权或违约的事情，才是企业发展长久之计，才可能最大限度地化解企业存在的法律风险。树立起守法经营的理念属于企业内部文化建设的范畴。塑造怎样的企业文化和价值观，这直接影响着企业决策者的战略管理，影响着企业行为的合法性问题。

总之，通过以上本文的简要分析，我们得出的结论是：对任何一个现代企业而言，其运营法律风险的存在都是客观的；对于企业外部风险因素的控制，单纯一个企业无能为力的；作为企业的领导或管理层成员，其所能控制的企业运营风险必须是通过对企业内部的管理和控制来进行，即强内御外，重视企业的内修工作。兵法云：“欲获胜于对方，必先为己不可胜”。

2002年6月

（作者简介：王政，系中企国盛律师事务所合伙律师，现为北京市律师协会公司专业委员会委员，主要从事公司证券、房地产和民刑诉讼等方面的法律业务，具有多年律师执业经验）。