农业部办公厅关于进一步加强公路动物卫生监督检查站管理工作的通知

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论我国行政问责制度的完善

傅美容


摘 要：行政问责制是现代政府强化和明确责任、改善政府管理的一种有效制度，是构建和谐社会、建设责任政府的必然要求。行政问责制的推行和完善，对于提高政府管理水平，建设责任政府，建立一套有效的权力运行和制约机制等具有重要的意义。目前，我国行政问责制建设已取得了一些明显成效，但是从我国目前行政问责制的制度建设和实施的情况看，还存在较多的问题。分析我国行政问责制存在的问题，思考和寻求完善对策，对责任政府的构建具有十分重大的现实意义。

关键词：行政问责制度；行政责任；责任政府；政府责任


　　近年来，我国政府秉承“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的执政理念，积极推行行政问责制，这已成为我国社会及境外媒体高度关注并令人鼓舞的焦点话题。行政问责制最初是作为应对公共危机的应急措施而步入我国政治生活的，2003年“非典”期间的高官撤职，引发了一股“问责风暴”，之后，全国许多城市先后出台并全面实施行政问责制。随着我国政治文明的不断向前发展，行政问责制正逐步从政府管理中的一种应急措施变成现代政府管理手段。

一、行政问责制度的基本内涵及价值理念

（一）行政问责制度的基本内涵

　　行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。[ 王莉花，张善喜：《浅析行政问责制的内涵及其价值理念》，载《宜宾学院学报》2006年第4期，第39页。]行政问责意味着问责主体对政府机关及其公务人员的不当行政行为进行质疑并追究责任，对不当履行职责和义务的政府首长、行政领导，乃至普通公务员实施质询、罢免、引咎辞职、责令辞职或辞退等惩戒措施，作出党纪政纪处分，直至移送司法机关依法处理。它不仅要求犯错违法要追究，而且公务员能力不足、推诿扯皮等官僚主义作风，甚至公众对政府及其行为的合理怀疑等方面都要追究责任。行政问责制的内涵主要包含以下几个方面:

1.行政问责的主体，是指“由谁问”

　　行政问责的主体，既有同体问责，即行政系统自身层级的问责，也有异体问责，即行政系统以外的主体包括人大、各民主党派、司法机关、人民团体、新闻媒体、公众等的问责。异体问责较之于同体问责，更具有约束力和公信力。

2.行政问责的客体，也称问责的对象，是指“向谁问”

　　行政问责的客体是各级政府及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者即各级政府首长及各职能部门的领导，以及不当履行职责和义务的公务人员。

3.行政问责的范围，是指“问什么”

　　不仅要对发生的重大事故问责，而且要对行政机关及其领导作出的错误决策问责，不仅要对滥用职权的行政作为问责，而且要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为问责，问责不能仅局限于经济领域的安全事故，对政治、社会等其他领域的事故也要纳入问责范围，不仅对犯错违法要追究，甚至连能力不足、有损政府形象的小节等方面也要问责。总之，从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都应纳入问责的范围之内。

4.行政问责的程序，是指“如何问”

　　行政问责必须依照法定程序进行，涉及质询、罢免、引咎辞职、责令辞职或辞退等方方面面的程序要求，如问责主体回避的规定、质询答复时限的规定、问责人员组成的规定、罢免通过人数的规定、问责客体申辩程序的规定、听证程序的规定、复议程序的规定等等。

5.行政问责的责任体系

　　政府机关及其公务员承担责任有四个层面:一是政治责任，即向执政党和权力机关负责；二是行政责任，即向上级行政机关和行政相对人负责；三是道德责任，即向受害者和公众负责；四是法律责任，即向相关法律规范负责，承担法律制裁后果。

6.行政问责的后果

　　行政问责的后果是政府及其公务人员承担相应否定性制裁的责任。承担责任的主要方式有:公开道歉、责令作出书面检查、通报批评、公开谴责、诫勉、引咎辞职、责令辞职、免职、撤职、行政处分、司法处理等。总之，行政问责制作为系统化的政府治理规范，明确权力、界定责任、健全程序和经常化、制度化的追究责任是其核心内容。需要强调的是，行政问责制是有效实现政府责任，建立和完善责任政府，实现依法治理，进而构建和谐社会的必由之路、理性选择。

（二）行政问责制度的价值理念

　　行政问责制度是在政治学、公共行政学以及法学等诸学科的理论基础上产生的一种新的责任追究制度，它有其内在的价值理念。

　　首先，行政问责制的基本价值理念是政府及其公务员对人民负责，构建服务政府，即实现“对上负责”到“对下负责”的转变。行政问责制的全部正当性在于“权为民所授”。根据人民主权原则，国家权力的本源在于人民。政府及其公务员必须处于人民的监督之下，一切政策和行为也必须以人民的意志为归属，即以民为本，对人民负责。行政问责制作为一种控制行政权力滥用和扩张的民主诉求和政治制度，其产生便是这种理念的逻辑结果。

　　其次，行政问责制的核心价值理念是政府及其公务员承担责任，构建责任政府。从实质意义上讲，一个政府只有在其能够保障社会利益，促进社会意志所提出的目的，即真正履行其责任时才是合理、合法的。因此，代议民主政府在本质上也是责任政府。权力和责任是行政系统中两个最基本的概念。承担责任，是现代政府应具备的首要品质，也是当代政府一个非常明显的特征。对于政府及其公务员来说，责任是第一位的，权力是第二位的。权力是尽责的手段，责任才是其真正属性。责任政府意味着政府及其公务员应积极地对立法机关及其制定的法律负责，很好地回应、满足和实现民众的正当要求，负责任地行使权力。只有对民众负责且权力受到限制的政府才是责任政府。在责任政府理念之下，行政责任与行政权力是对等的、平衡的，政府及其公务员行使的每一项权力背后都连带着一份责任。而行政问责制秉承“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的理念，突出了公共行政管理中行政权力与行政责任之间的一致性，其实质在于防止和阻止行政官员“滥用或误用公共权力”的行为，也将着力强化“无功便是过”的新为官之道。可见，行政问责制正是现阶段构建责任政府的关键和题中之义。

新疆维吾尔自治区人民政府


新疆维吾尔自治区人民政府令第156号


　　《新疆维吾尔自治区重大活动档案管理规定》已经2008年7月7日自治区第十一届人民政府第4次常务会议讨论通过，现予发布，自2008年9月1日起施行。


新疆维吾尔自治区主席　努尔·白克力
二○○八年七月十七日



新疆维吾尔自治区重大活动档案管理规定



　　第一条为了加强对重大活动档案的管理，确保重大活动档案的真实、完整，发挥重大活动档案的作用，根据《中华人民共和国档案法》《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国档案法〉办法》及有关法律、法规，结合自治区实际，制定本规定。

　　第二条本规定所称重大活动档案，是指在重大活动中直接形成的具有保存价值的文字、图表、声像、电子文件、标志性实物等不同形式的历史记录。

　　第三条本规定所称重大活动，是指下列社会活动：

　　（一）党和国家领导人在自治区的公务活动；

　　（二）自治区党政主要领导人的重要公务活动；

　　（三）外国元首、政府首脑、政党领袖或者国际组织负责人、著名外国友人在自治区的外事活动；

　　（四）在全区具有重大影响的政治、经济、社会、文化、体育活动或者公益性活动以及重大集会、会展等活动；

　　（五）在全区具有重大影响的自然灾害、事故灾难、突发公共卫生和公共安全事件的处置；

　　（六）其他具有重大影响的活动。

　　第四条县级以上人民政府应当加强对重大活动档案管理工作的领导，建立健全档案行政管理部门参与重大活动的工作机制。

　　第五条县级以上档案行政管理部门负责监督、检查、指导本行政区域内重大活动档案管理工作。

　　第六条组织、承办重大活动的单位（以下简称组织承办单位），负责重大活动档案的收集、整理和移交工作。

　　组织承办单位制定重大活动实施方案时，应当同时制定重大活动档案收集方案，明确重大活动档案管理的责任机构和人员，落实相应的保障措施；重大活动结束后，及时整理重大活动档案，并按本办法第九条规定移交重大活动档案。特殊载体档案可以移交复制件。

　　组织承办单位为两个以上的，本条第一、第二款规定的工作由承担主要工作的单位负责。其他承办单位和新闻单位收集的重大活动档案，应当在重大活动结束之日起２０日内，向承担主要工作的单位汇交。

　　第七条县级以上档案行政管理部门应当加强与组织承办单位的联系，及时掌握重大活动的有关情况，督促、指导、协助组织承办单位收集、整理重大活动档案。

　　第八条自治区档案行政管理部门可以派出专业人员参加重大活动，采取录音、拍照、摄像等方式直接形成重大活动声像档案；属于本规定第三条第（五）、（六）项规定情形的，组织承办地的档案行政管理部门可以派出专业人员收集重大活动档案。

　　第九条组织承办单位应当自重大活动结束之日起３个月内，向同级国家档案馆移交重大活动档案；因特殊情况需要延期移交档案的，应当经同级档案行政管理部门同意。

　　组织承办单位可以保留重大活动档案的副本或者复制件。

　　第十条重大活动中形成的全部档案独立构成全宗。有连续性的重大活动，可以将历届重大活动中形成的档案构成一个全宗。

　　第十一条集体所有或者个人所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的重大活动档案，其所有者应当妥善保管。

　　鼓励重大活动档案所有者向国家档案馆捐赠、出售、寄存其保存的重大活动档案。

　　第十二条各级国家档案馆应当对移交进馆的重大活动档案进行科学管理和有效利用，依法向社会公布已经开放的重大活动档案。

　　向国家档案馆移交、捐赠、寄存重大活动档案的单位或者个人，可以对其档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见，国家档案馆应当维护其合法权益。

　　向国家档案馆移交、捐赠、寄存重大活动档案的单位或者个人，可以无偿利用其移交、捐赠、寄存的重大活动档案资料。

　　第十三条各级国家档案馆向重大活动档案利用者提供档案时，应当逐步利用缩微品或者其他形式复制件代替档案原件；对具有重大保存价值的珍贵档案，不得提供档案原件。

　　重大活动档案缩微品或者其他形式的复制件由国家档案馆法定代表人签字或者加盖国家档案馆印章的，与原件具有同等效力。

　　第十四条县级以上档案行政管理部门对在重大活动档案管理工作中表现突出的单位或者个人给予表彰奖励。

　　第十五条有关单位或者个人违反本规定，有下列行为之一的，由有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予处分：

　　（一）未按规定归档、汇交重大活动档案的；

　　（二）未按规定向国家档案馆移交重大活动档案的。

　　违反本规定，应当给予处罚的其他行为，依照有关法律、法规的规定执行。

　　　第十六条本规定自２００８年９月１日起施行。