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论录像证据/杜百轩

作者:法律资料网 时间:2024-07-08 04:49:29  浏览:9911   来源:法律资料网
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论录像证据

(西南民族大学法学院03级2班 杜百轩)

内容摘要: 视听资料在我国是一种独立的证据种类,录像证据是视听资料中一项重要内容。
关键词:录像证据 保存管理 采纳规则
在我国,视听资料是作为一种独立的证据种类使用的,这与世界大多数国家将视听资料纳入书证之列的分类法相比可谓独树一帜。从外部表象来看,视听资料兼有物证和书证的特征,同时又具有其他证据种类无与能及的特性。物证是凭物的外部特征证明案件,而录像证据是以声音、图像等再现案件的发生过程,它不仅可以记录物证的外部特征而且更能再现该物证运动的过程。书证虽是以载体上的文字、符号、图案说明案件,但是以静态的方式说明案件,而录像证据则是以“流动”的声音和画面反映案件的情况,是以动态方式呈现案件的发生过程。由此,可以说,视听资料是集书证、物证之优点于一体的独立证据形式,而录像证据是视听资料的重要内容。
一. 录像证据特征
与其他录像证据相比,录像证据有自己的显著特点:
首先, 准确、客观。录像证据是采用现代科技手段与设备记载的案件的原始材料, 或使用高精技术设备提供的与案件有关的信息和资料, 与证人证言、当事人陈述等言词证据相比, 在记录、储存和反映案件情况的过程中, 因受各种主客观因素的影响而失真的可能性较小, 一旦形成, 比较准确、客观。
其次, 形象、直观。录像证据不仅以所表达的思想内容证明案件情况, 而且以原声原貌再现一定的法律行为或案件事实, 望之有形, 闻之有声, 给人们直感的、生动的感受。这显然有利于司法人员准确认定案情。
再次, 动态、连续。录像证据能够动态地连续性地反映案件情况, 较之其他物证、书证、痕迹等以静态的方式反映案件情况的证据来说, 更有利于司法人员全面分析认定案情。
最后, 伪造方便, 真假难辨。录像证据与其他证据种类相比, 具有其优点, 但也存在着弱点, 即伪造方便。如录像带容易被冲洗、消除、剪辑; 录制、储存录像证据的设备装置出现技术故障或问题等, 都可能造成资料的虚假。并且录像被伪造后, 仅凭人的感官往往难以发现, 必须借助科技手段去检测。因此, 在运用时应引起高度重视。

二. 录像证据的获得途径
录像证据的形成,从时间上看,有的可能是犯罪行为人实施犯罪的同时制作的,有的可能是案发后,侦查人员提取或制作的; 有的可能是某个单位、当事人送交或提供给侦查机关的。
其形成的主要途径:1. 举报人(单位或当事人) 制作的,主动送交司法机关的 2. 侦查人员勘察现场、搜查、扣押犯罪分子自行制作的;3. 侦查人员在侦查犯罪的同时制作的;4. 案发后,侦查人员制作的再生证据,如销赃、窝赃、串供、订立攻守同盟的录像;5. 侦查人员提取的有关单位监控设备制作的; 6. 侦查机关指派有关人员制作的;7. 司法机关制作的反映勘察现场、搜查、传讯、询问等工作过程的录像,等等。

三、录像证据的保存管理
录像证据形象、直观、具体,但又是稍纵即逝,不便保存。录像证据管理人员应具备一定的专业知识和熟练的操作技能,对录像制作、复制中可能出现的故障能及时排除,如果管理不当,就会出现故障,甚至损坏或报废。

四、 录像证据的采纳规则
录像证据其自身包含着易被篡改、伪造等缺陷,瑕疵录像证据一旦被法官误断为真实而予以采信,将出现不公正甚至错误的判决。因此,对录像证据的采信必须持谨慎态度,应综合、全面地对其“三性”进行审查。

1. 严格审查录像证据的来源。
在证据的采信过程中,对录像证据来源的审查主要包括如下两个方面:第一,查明证据的来源必须是客观存在的,排除臆造出来的可能性,也就是说要有客观的制作主体存在;第二,确定证据来源的真实可靠性,根据录像证据的形成时间、地点、制作人等情况,明确录像证据所反映的情况是否真实可靠,有无伪造和篡改的可能。在审查录像证据来源之际,首先要弄清楚其制作主体,因为不同的制作主体其制作的目的和动机是各不相同的,其次要弄清录像证据的形成时间。以诉讼为时界,一般而言,诉讼前形成的录像证据的可信度要高于诉讼后所形成的。因为,在当事人间未发生纠纷前所录制的录像证据,其目的是起预防或证明之功效。而诉讼之后所形成的录像证据其目的是为了获得“诉讼战争”的胜利。因此,诉讼后形成的录像证据中诱导性内容或断章取义的情况较多。因而,弄清录像证据的形成时间对其判断、采信具有很强的现实意义。
2. 审查录像证据的形成地点。
根据公众场合无隐私的原则,一般而言,未经对方当事人同意私录其在公众场合的言行,所形成的录像证据是可以作为证据使用的。而在私人场所如在他人家中私录的录像证据的证据能力远不及在公众场所所形成的。因此,录像证据的形成地也是判断录像证据是否可以采信的重要因素之一。
3. 审查录像证据的收集是否合法。
违反法定程序收集的证据,其虚假的可能性比合法收集的证据要大得多。因此,在审查判断视听证据时,要弄清证据资料是以何种手段、在什么情况下取得的,是否违背了法定的程序、是否采用了法律明确禁止的手段、方法等,这在判断录像证据是否拥有证据能力是非常重要的。如果向法庭提交的录像证据是明显采用不正当手段或通过约束证人精神、人身自由等侵害其人格权方法而获得的话,其行为本身就系违法,否定其证据能力是无可非议的。
4. 审查录像证据与事实的联系———关联性之审查。
基于证据“三性”之一的关联性的要求,应结合本案的其他证据来查明录像证据所反映的事实和行为同案件有无关联,如审查录像证据所反映的事实同相关书证、物证、证人证言等是否吻合,有无矛盾之处。对于与本案其他证据有不一致或载体内容前后自相矛盾的录像证据,应严格审查。只有与案件相关的事实或逻辑上是相关的事实才有可能转化为证据。
5. 审查录像证据的内容———客观性之审查。
由于录像证据生来就具有易被伪造和易被篡改的缺陷,在对录像证据的合法性进行审查之后,对其内容的真实性即客观性的审查也是必不可少的环节。根据《证据规则》第22 条之规定,录音、录相等录像证据应提交资料的原始载体,提供原始载体确有困难的,可以提供复制件。提供复制件的,调查人员应当在调查笔录中说明其来源和制作经过。调查人员在审查录像证据内容是否真实之际,应借助现代科学技术或专家的力量,查明该资料的载体是否有被裁剪、拼凑、篡改等情形,一旦发现录像证据的载体有被裁剪、篡改的,应当即取消其证据资格。
6. 通过证据展示制度及庭审质证审查判断录像证据
随着庭审制度改革的不断深入,当事人主义模式已逐渐取代了职权主义审判模式,充分调动双方当事人的主观能动性,对法庭尽快发现真实具有非常积极的意义。包括录像证据在内的所有证据材料通过在法庭上的展示和原、被告双方的口枪舌战,录像证据的形成地点、背景、方法等便清楚地展现在法官的面前,和其他证据所构成的一个证据链条便可以查明录像证据的真实性,据此探求出事实真相。

五、录像证据的运用

运用录像证据能给犯罪嫌疑人强大的威慑力和情感效力。录像证据以原声、原貌来再现一定的案件事实,使证据变成闻之有声、望之有形、查之有据的东西,给人以感性的认识。录像能再现当事人的语调、表情、动作、周围的环境背景等。这样一来,一方面,办案人员可以借助这生动、形象、直观的感性认识,对案件作出准确的判断;另一方面,犯罪嫌疑人所看到的和听到的都是自己所亲身经理或熟悉的人或事,能对犯罪嫌疑人产生强大的威慑力。可见,录像证据所具有的这种以原声原貌再现案情,让人直观地作出判断的证明效力,是其他证据所无法比拟和替代的。
运用录像证据提高诉讼效率和办案质量。如银行营业场所所设置的电视监控装置摄取的犯罪分子抢劫银行的现场录像资料,通过映示,就能直观地证明放生了抢劫犯罪事实,指明抢劫犯罪嫌疑人的容貌特征,各犯罪嫌疑人在抢劫过程中具体实施的行为。这些案件事实如果运用其他种类的证据证明,不仅需要大量的时间调查、收集多种类型、相当数量的证据材料,而且需要一个复杂的证明过程。
运用录像证据突破案情,扩大线索。录像证据具有高度的科学技术性和信息传递的物质客观性,同时又比其他传统证据提供的信息量丰富。因此,其证明力往往比其他传统证据强。如录像带上我们可以看出参与人的多少、参与程度等等
运用录像证据认定案件关键情节,准确定性。就某一个具体证据来讲,通常其证明程度和证明的范围都有一定的限度,录像证据也不例外。但不容忽视的是,有的录像证据能够反映决定案情的关键事实,以达到准确性,这种对案情有独立证明作用,不以来于其他证据来证明案情是有录像证据本身的特点所决定的。
审讯过程中,将讯问活动的全过程摄录下来,可防止嫌疑人翻供和供经验交流和事后检查。我国许多公安机关的讯问室已装备了这些设备,将一些重大、疑难案件的讯问过程摄录下来,这样可保留较长时间,既可作为诉讼证据使用,又可作为成功的办案经验进行交流。另外还可全面准确地收集讯问中所有的信息和情况,弥补讯问笔录择要而记,忽略细节,遗漏某些重要情节和线索的缺陷。




参考文献:
[1]郭美松 《视听资料的证据能力及采信规则》,《现代法学》2004年01期
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营口市事业单位职工养老保险暂行办法

辽宁省营口市人民政府


营口市事业单位职工养老保险暂行办法

(1996年9月10日市人民政府发布营政发[1996]29号)


第一章 总 则

第一条 为保障事业单位离、退休(职)人员的基本生活,根据省政府《关于辽宁省机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》,参照《辽宁省城镇企业职工待业保险条例》的有关规定,结合我市实际,制定本办法。

第二条 本办法适用于我市行政区域内工资基金由同级政府人事部门管理的事业单位及职工。

第三条 市、市(县)、区政府人事部门是本辖区内事业单位职工养老保险的主管部门,负责养老保险政策的贯彻实施及规划协调和监督检查工作;其所属的保险机构负责具体的管理工作。

第四条 本办法所称职工包括在职人员(含城镇计划内临时工)和离、退休(职)人员。

第五条 职工养老保险实行基本养老保险、补充养老保险、个人储蓄性养老保险相结合制度。

第二章 养老保险基金的筹集

第六条 养老保险基金由国家、单位、个人共同负担,按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则,统一征收,统筹管理使用。

第七条 本办法规定范围内的单位和在职职工个人,必须按规定要求缴纳基本养老保险费。

第八条 养老保险基金的来源包括:

(一)单位缴纳的养老保险费;

(二)在职职工个人缴纳的养老保险费;

(三)养老保险基金的利息收入;

(四)滞纳金;

(五)地方财政补贴。

第九条 市直自收自支事业单位及部分中、省直事业单位,按在职职工工资总额的22%和离、退休(职)人员离、退休(职)费总额的50%逐月缴纳。在职职工个人按本人工资总额的2%由单位逐月代扣代缴。劳动合同制职工仍按原规定标准缴纳。

市直全额拨款、差额拨款事业单位的缴纳比例另行规定。

市(县)、区的缴纳比例由同级政府确定。

第十条 单位在职职工人数以实际在编人员为准,工资总额按国家统计局规定计算。

未到法定离、退休(职)条件提前离岗人员,继续按在职职工缴纳养老保险费。

第三章 养老保险金的给付

第十一条 符合法定年龄的离、退休(职)人员可享受领取养老保险金待遇。

第十二条 基本养老金按下列项目给付:

(一)离、退休(职)费;

(二)国家和地方政府规定的各种津贴、补贴;

(三)正常死亡的丧葬补助费、抚恤金和遗属生活困难补助费。

第十三条 养老保险金从单位缴费的第三个月起开始支付。由人事保险机构按月支付给缴费单位,再由缴费单位负责发放给离退休职工本人或其遗属。

第十四条 单位在职和离、退休职工人数发生变化时,须在10日内持有关证件,到人事保险机构办理增减手续。

第四章 养老保险基金的管理

第十五条 养老保险基金暂实行市、市(县)、区分级管理,逐步向市级统筹过渡。

第十六条 养老保险基金存入在银行开设的养老保险基金专户,实行专项存储、专款专用。除按规定购买国家专项债券外,任何单位、个人不得挪作它用。银行存款利息并入基金。

第十七条 养老保险基金不超过实际支付养老保险金的10%进行积累。积累率根据保险业务的开展情况,可适当调整。

第十八条 缴费单位必须按规定的缴费日期,将本单位及在职人员个人应缴的养老保险费一并上交到同级人事保险机构。

新建单位从批准成立之日缴纳保险费。

第十九条 单位缴纳的养老保险费可采取现金、支票转帐和银行托收等形式,由缴单位逐月缴纳。各单位必须持缴费手续到同级政府人事部门办理核定工资基金计划等业务。

第二十条 逾期未缴纳养老保险费的单位,按日加收应缴总额5‰的滞纳金,滞纳金收入并入基金。

第二十一条 养老保险费不实行免减,对缴费确有困难的,经批准可暂缓缴纳。

第二十二条 有下列情况之一的,可申请停缴或缓缴养老保险费。停缴期间不计个人缴费年限。

(一)单位被撤销;

(二)职工终止劳动合同或被辞退、除名;

(三)职工被劳教、判刑;

(四)其它特殊原因。

缓缴期一般为3个月,最长不得超过半年,在批准的缓缴期内不收滞纳金。

第二十三条 养老保险费在事业经费中列支。

第二十四条 差额拨款、自收自支事业单位,根据本单位具体情况,可办理补充养老保险。补充养老保险费从单位奖励、福利基金中提取,其标准每年不得超过本单位职工两个月平均工资。职工月平均工资包括工资构成中“固定”和“津贴”部分。

第二十五条 在职职工养老保险金缴纳实行个人缴费帐户制度。单位为个人缴纳部分和个人为自己缴纳的部分,一并记入个人帐户,作为在职人员退休时给付养老金的依据。

第二十六条 单位为个人缴纳的补充养老保险费及个人储蓄性养老保险费,由人事保险机构单独建帐,统一存入银行专户,并按同期银行城乡居民储蓄存款利率计息。所得利息转入个人帐户。职工离、退休时,根据本人要求一次或分期领取;职工死亡,其补充养老金和个人储蓄养老金未领取部分,按《中华人民共和国继承法》规定处理。

第二十七条 任何单位不准少报、虚报人数和冒领养老保险金。对少缴保险费和冒领养老保险金的,一经发现,除按标准补缴保险费或退返冒领金额外,将按有关规定予以处罚。

第二十八条 在职职工在同一人事部门管理的单位之间工作变支时,只办理养老保险转移手续,不转移养老保险基金。

第二十九条 在职职工在不同人事部门的单位之间变动工作或者由事业单位调入企业及由企业调入事业单位的,在办理调动手续的同时,需办理保险基金的转移手续。其中,调入人员在经组织、人事部门商调同意后,先转移养老保险基金,再办理正式调动手续。

单位性质成建制变化时,保险基金一并转移到新隶属的保险机构。

第三十条 参保单位在职工固定职工,在本办法实施前,其按有关政策规定认定的参加工作年限视同养老保险缴费年限,与本办法实施后的实际缴费年限合并计算。缴费年限按月累计,每满12个月计为一年。

第三十一条 未参加养老保险或虽已参加保险,但初次投保时间晚于本办法实施时间以及在原单位缴费年限不连续的,一律按本办法的投保比例,从本办法实施之月起补齐。否则,按实际参加保险时间核算参保年限。

第三十二条 市人事保险机构凭物价部门颁发的《收费许可证》,可从收缴的养老保险基金总额中,按月提取4%的管理服务费。

管理服务费主要用于保险机构工作人员的工资、福利及生活补贴,办理养老保险业务的宣传费、培训费、代办费,购置必要的办公设备等。

管理服务费的结余部分可转下年使用。

第三十三条 养老保险基金和管理服务费免交有关税、费。

第三十四条 人事保险机构要建立健全保险基金的管理制度,按期编制养老保险基金及管理服务费的收支预算、决算,经同级财政部门审核,纳入本级财政的预算、决算,并接受同级财政、审计、物价等部门的监督、检查。

第五章 附 则

第三十五条 本办法由市人事局负责贯彻实施并解释。

第三十六条 本办法自发布之日起实施。


从西方公共制度的演变看我国公务员管理法治
姚子煦
摘 要:建立和推行国家公务员制度,是党和国家的重大决策,是干部人事制度的重大改革。公务员制度法规体系的建立,是实现政府管理法治的历史性跨越。但是对比西方公共制度体系,我国公务员制度仍有诸多弊端,《公务员法》亟待出台。
公务员管理法治,是指国家通过法律、法规和规章,对行政组织中行使国家权力、执行国家公务的人员进行管理的各种具体制度的总称。
根据权力的来源不同,在西方国家,国家公务员分为政务类公务员(通常称为政务官)和事务类公务员(通常称为文官)两大类。政务类公务员通常是指通过选举或任命产生,与相应政党共进退的政府组成人员,以及其他政治性较强的行政人员;事务(业务)内公务员通常是指通过竞争考试任职,政治上保持中立,无重大过错即在政府中长期任职的行政机关工作人员。在西方公共制度的演变中,对文官选任和管理的制度称为文官制度。
一、全球公务员制度改革大背景
全球化趋势日益加快,世界各国的行政改革和公务员制度的改革浪潮峰起迭涌,传统官僚科层制已经不能适应这个社会日新月异的变化和时代的飞速发展。无论是在公共组织还是在公共服务方面,不得不引入新的管理模式和方法;无论是在组织结构上还是在管理上,都将受到新的理论的强烈影响。转轨时期的中国,如何面对这股来势凶猛、生机勃勃的公务员制度的改革浪潮,如何抢占二十一世纪我国公共人力资源的制高点,已成为一个迫切的课题。
二、西方公共制度的演变
文官制度自其诞生以来,逐步形成了一套定型的价值观,诸如功绩制、连续性、稳定性等。这些价值观深深植根于现代的人事管理制度之中,并为世界各国所纷纷采纳。
西方国家政府公务员管理制度,是在借鉴了中国文官制度,特别吸收科举考试制度精华的基础上,在与君主、政党争取政府人事管理权的过程中,经历了几十年的探索和斗争,才逐步确立的。从19世纪中后叶英美等国公务员制度的建立至今的一百多年间,国家公务员制度仍在进行着积极的改革,以求适应历史发展的要求。西方国家政府人力资源管理制度的改革,是资本主义社会经济、政治、社会发展的必然产物,它为政府的改革开辟了道路,成为政府改革的先导。国家公务员制度的选择是多种社会因素影响和作用的结果。
公务员制度产生的社会经济基础。西方国家在完成了工业革命以后,资产阶级和其他社会阶层对政府提出了新的要求。一是随着社会化的大生产,政府的社会管理内容日益扩大,功能分化明确,客观上需要一支职业化、专业化的文官队伍来管理国家;二是为了保证社会生产力,资产阶级要求建立一个廉价而高效的政府,要求政府的公职向国家社会公开,赋予人们更多的参与政治事务的权利和机会,这使得原有的政府管理制度已无法适应社会发展的要求了。
国家公务员制度产生的社会政治根源。19世纪以后,随着各主要资本主义国家相继形成了政党政治和官职的分赃制度后,政府中出现比较严重的混乱状态。竞选获胜的政党在组阁的同时,将官职作为战利品,合法、公开地进行分赃,给政府带来了一系列问题和恶劣的影响。(1)出现了结构性的腐败。由于人事制度以个人的意志或党派利益为转移,因此,在用人中出现了大量拉关系、贿赂公职,甚至卖官鬻爵的现象,权力与金钱的交易泛滥于世,腐败严重。(2)周期性的政治震荡。政府官员频繁更迭.处于高度不稳定状态。使得政府行政活动缺乏连续性和稳定性,随时有陷于瘫痪的危险。(3)公职队伍人才匮乏,效率低下。由于任人惟亲和恩赐方式,使大量无能之辈充斥政府,使政府行政效率极其低下。这种状况是资产阶级和广大公众所不能容忍的,他们强烈要求政治改革,改革分赃和恩赐的用人制度。
国家公务员制度产生的政治文化基础。资产阶级大革命中提出的“天赋人权,人人生而平等”的思想,为现代文官制度的创立提供了主要的理论依据。民主主义思想形成的政治文化氛围,为公民争取平等的任职权利创造了社会的环境。在西方各国中,英美两国的公务员制度改革具有比较典型的意义,提供了人才公平、平等、竞争发展的环境,它主张:第一,所有公务员个人求职者,不论其种族、肤色、宗教、性别、身份、年龄或身体缺陷,都应在人事使用的各个方面受到公平合理的对待。文职人员的任用,必须向全体人民公布,任何一级职位都对符合报考条件的人开放,进行公开的竞争性考试,选用成绩优秀者。第二,凡通过文官考试录用的官员,不得因政党关系等政治原因被革除职务。应保护其免受专横行为或个人好恶之害,保护其不会被迫为政党的政治目的进行活动。文职官员在政治上必须保持“中立”态度,禁止参加竞选等政治活动,禁止进行金钱的授受。第三,公务员的评价着重于实际的工作能力和贡献,公务员管理机构对文职官员进行定期考查。第四,实行政务官和业务官的分途而治。1887年威尔逊发表的《行政的研究》,提出了政治与行政的二分法,为公务员制度的合法化作了有力的理论论证。
美国公务员制度最大的特色是它最早建立了比较规范的职位分类制度。通过工作分析与职位分类,试图建立一个以工作为中心,对公务员有客观的绩效测量指标,人员编制定量,并实行同工同酬的规范管理制度,使职位分类成为公务员管理各个环节的依据和基础。由于职位分类工作极其复杂,这个制度在美国的建立和推行也经历了一个较长的过程。从1895年提出动议,到地方政府(芝加哥市)首先运作,再到美国国会讨论,1923年正式通过了美国第一个《职位分类法》,并成立了人事分类委员会,推行职位分类制度。1949年国会通过了新的职位分类法,对分类结构进行了重新调整。
1978年是美国公务员历史上十分重要的里程碑。这一年,卡特政府对美国公务员制度进行了比较全面的改革,通过了著名的《公务员制度改革法》。改革的内容很广,供了人才公平、平等、竞争发展的环境,功绩制的进一步完善仍是改革的重点。具体有:第一,确立了功绩制的九项原则。强调公务员必须以能力、知识和技术决定录用和晋升等。同时在制度上坚决贯彻了考核制,工作表现和业绩不良者,必须改进工作或予以解雇。实行了功绩工资制,除一部分基本工资外,另一部分工资为“可比性工资”,其数额由工作成绩来决定。第二,强调公务员工作中的道德素质和品质,要求公务员应保持高度的正直、高尚行为,要关心公众利益。第三,改革高级公务员的职位分类制度,设立“高级行政职位”(Senior Executive System,简称SES系统)。它包括原属于职位分类体系中16至18职等的高级公务员职位,计9200个,实行官随人走的品位分类方法,加大任用弹性,同时要求全面提高高级公务员的综合素质。第四,改革公务员人事主管机构。撤销文官委员会,建立新的人事管理机构,即“人事管理局”、“功绩制保护委员会”、“联邦劳工关系局”等三个独立机构。同时下放了一些人事管理权限,扩大了政府各机关用人权。第五,建立了联邦文官学院,专门培训政府公务员,提高其绩效水平。第六,确认和强化了公务员的权利。他们拥有了程序改进后的申诉权利和监督行政首长管理公务员的权利。公务员可以组织工会,有权向行政当局争取和交涉关于公务员权利的事宜,妥善解决政府中的劳工关系问题。1978年的改革使美国的公务员制度进入了一个新的阶段。
三、我国公务员制度的酝酿及初步形成。
第一阶段,1984——1986年,起草《国家机关工作人员条例》;第二阶段,1986——1988年,正式确立和基本形成阶段;第三阶段,1988——1993年,具体实施的探讨阶段;第四阶段,1993——1996年底,在全国全面实施阶段并初步建立公务员制度时期。
《公务员暂行条例》是公务员制度改革的产物和成果,它的颁布标志着我国政府机关的人事管理有了一个基本的法规和依据。自从《国家公务员暂行条例》实施以来,经过几年的努力,我国公务员制度的推行取得了积极的成果,具有中国特色的公务员制度的框架已经基本建立,公务员制度体系已初步形成,公务员管理初步迈上规范化、法制化、科学化的轨道。随着以竞争激励为重点的内在运行机制的建立健全,坚持依法管理,传统干部人事制度能进不能出的弊端已经打破,公务员制度的价值和功能初步显现,公务员队伍的整体素质呈现出逐步优化的发展态势。
国务院在1993年发布的《国家公务员制度实施方案》中对国家公务员制度实施的步骤是:1.在“三定”的基础上进行职位设置,明确各职位的职责条件和任职条件,并制定职位说明书。2.对现有机关工作人员完成向国家公务员的过渡并采取妥善措施安置分流富余人员。3.实施录用、职务升降、培训、奖励、纪律、交流、回避、退休等制度。
四、我国公务员制度缺陷的理论分析
从根本上讲,我国对国家公务员制度的借鉴与运用只是一种制度模仿与移植,并非中国社会自然演进的“内生”制度。中国传统政治文化与现代公务员制度理念的对立和冲突以及前现代社会的基本社会生态环境,使中国国家公务员制度“先天不足、后天不良”的状况表现得较突出,其实施与运作所依赖的社会基础薄弱。因此,在实施过程中,公务员制度失真的现象比较普遍。
国家公务员制度实施的主要问题是:1.制度本身的不完善、不健全问题依然很突出,公务员制度的法制建设尚有差距;2.职位分类不科学,公务员分类管理模式没有建立;3.由于政府职能转变,政府机构改革与人员分流困难重重,依法行政也面临一些障碍。对公务员的职能定位、身份定位与传统的干部制度存在太多的连续性,公务员制度管理中的优越性无从体现,制度优势尚有很大的发空间;4.有效的激励与约束机制和充满活力的竞争机制尚需建立与完善。
原因分析:1.我国市场经济的发育程度较低。2.低度的职业分化。中国传统社会是一个身份等级取向的社会,而不是一个职业取向的社会,低度的社会分化是中国传统社会的基本特征,并且一直得以延续到今。3.法治根基浅薄。非规范化的管理行为、社会行为普遍存在,社会中起调节作用的是大量的非正式组织和社区初级机制。在情、理、法三者中重情理轻法制,缺乏用制度化、理性化的规则来约束人们的行为。“关系、人情、面子”三座大山,为国家公务员制度实施中的变异行为提供了深厚的社会土壤与合法性空间。4.身份取向远远高于成就取向,从身份社会到契约社会的过渡在中国尚未完成。功绩制与能力主义等公务员制度的核心价值在中国尚难实现,公平竞争的用人环境明显缺失,导致整个公务员制度的运行机制不畅。5. 集权型的政治结构。处于转型时期的中国,总体性的治理结构和超度膨胀的政府职能尚无根本性改观。高度集权的政治体制、一元化的治理格局、超度的政府职能导致的政府治理愿望与其所具有的实际治理能力不足反差巨大,政府职能过度膨胀。在这样的条件下,权力与资源高度集中于上级政府,但是其治理能力却常常不能与其治理雄心相匹配,这为下级政府的自主与政策变通留下了大量空间。国家公务员制度实施中的变异也是上级政府对下级政府控制与监督失效的结果。
五、完善我国公务员制度的几点思考
公务员制度的完善和创新是加强我国政府法治建设的首要之路,我国公务员制度的安排和实施应注入新的理念以适应时代的发展。根据我国公务员制度的发展现状,制度不完善、体系不健全是当前存在的主要矛盾。公务员制度作为一项重要的政治制度,其总法应该有个基本法律地位,而我国的《暂行条例》只是一个过渡性的行政规章。公务员应该有个严密完整的法律体系,如调任、回避、管理与监督单项尚待出台,单行条例操作如职位分类、考试制度、考核制度等有待规范。可见,在相当长的一段时期内,改革的方向和重点应该是基本法的建设,强化程序和其他规则的制约,形成一个规范政府和行为规范的公务员队伍。
1、环境复杂多变需要灵活性。我国行政环境的复杂多变主要来自两种力量的冲撞碰击。一方面是国际经济全球化的加剧,另一方面,国内正处于转型时期,现行的行政管理体制还存在计划体制时期的成分,这是一种渐近式的自我完善的行政改革,新旧制度之间的衔接、新旧观念的交锋、行政行为的更替都需要一段较长时间的磨合期。
我国公务员制度的完善必须适应这种复杂多变的国际国内行政环境的变化,它必须具备一定的灵活性,从而增强制度的活力,改进公共服务。在我国现阶段,公务员制度的灵活性体现为:政府对不断变化的社会和经济环境迅速做出反应,既要保持优良传统,又要吸收新的成果。如:社区服务,推行社会服务,政务公开,电子政府,行政合同等。
2、核心价值不变需要原则性。西方公务员制度的核心价值观引入功绩制的竞争机制和政治中立,激发了公务员的积极性和创造性。而在我国的人事管理中,价值观主要体现为“公平、平等、竞争、择优”的原则和为人民服务的原则。我国公务员制度的改革目标是营造一个让优秀人才脱瘾而出的进出畅通、能上能下的用人机制,同时能充分发挥公务员的聪明才干,为我国的现代化做贡献,那么,德才兼备、择优录取、公平竞争就是我国公务员框架下不变的核心价值。
3、制度安排应具有前瞻性。
目前,西方发达国家尤其是美国的公务员制度改革已经开始关注改革的效果,即以政府行为结果的成败,作为衡量政府效率的标准,这已成为美国公务员制度改革的两块基石之一。
笔者认为,我国公务员制度在未来的制度设计中,需要注入以效果为本的绩效理念。它必然会增强制度本身对现实的超前适应性,避免纷繁复杂的、僵化的规则所带来的冗长的行政程序而影响行政效率,从而具有前瞻性的指导意义。
制度设计应该强调行政效果而不单是规则,并为政府管理和公务员提供自我发展的较大的自由度,这种自由将会变为公务员追求依法行政的原动力。政府主管部门通过建立相应的标准来测定用人单位的行政行为,有了测定的尺度,作决定就会相对简单——组织要么实现了目标,要么就没有。只有达到基线指标的用人单位,才能拥有人事权。这样,政府主管部门通过有条件的授权于用人单位,使其能拥有人事权,并制定明确具体的目标、严格的产出及结果评估措施,进而推动一个机构的公务员管理体制的变化。
4、建章立制具体明确需要简明性。一位美国将军曾认为“估计国防预算的三分之一浪费在执行无益的规章制度上面,做那些不必要做的事”。我们可以看出,繁杂的规章制度成了行政效率的严重阻碍。因而,精简明确的规则也应该成为我国公务员制度设计的新的理念,因为这是提高政府快速反应效能的基础,特别是对我国转轨时期的各项制度的完善有着积极的指导作用。
进一步推动公务员制度的完善,必须立足我国现有的基本国情,在短时期内建立起配套的规章制度,这是我国现阶段社会客观现实的需要。这些规章制度的设立,应该体现精简明确的原则,具有现实可行性,并不是为了单纯制度本身的健全才制定各类齐全的条文。如果繁杂项目的规定、严密的技术程序不是有利于行政效率的提高,那么规章制度自身的建立和实施反就损坏了行政效率。

姚子煦:中山大学法学院2002级法律硕士
注 参考书目:
孙柏英等编著:《公共部门的人力资源管理》,中国人民大学出版社额,1999年3月
[美]罗纳德.克林格勒/约翰•纳尔班迪著:《公共部门人力资源管理:系统与战略》(第四版) ,中国人民大学出版社,2001年版
陈新民主编:《新人力资源管理》,中央编译出版社2002年版
徐颂陶:《中国人才战略与人力资源开发》,中国人事出版社,1998年3月版。
苏祖勤 徐军华著:《行政法治》,中国国际广播出版社,2002年2月版



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